דוח ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא האשראי ללווים הגדולים במשק (ועדת כבל) מכוון את עיקר הביקורת שלו נגד בנק ישראל והפיקוח על הבנקים. בדוח שפורסם היום (ג') מכונה הפיקוח על הבנקים כ"רגולטור שבוי" בידי מפוקחיו וכי הוא מתנהל בהומוגניות מחשבתית.
גם הטיפול של רשות שוק ההון בנושא האשראי ללווים הגדולים שנותנים המשקיעים המוסדיים זוכה לביקורת חריפה: "תפקוד רשות שוק ההון בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על מתן אשראי אינו מספק בעליל ואינו נותן מענה ראוי לאחריות הרבה המונחת על כתפי הרשות מתוקף תפקידה המרכזי בשווקים הפיננסיים".
ועדת כבל, בראשות חבר הכנסת היוצא איתן כבל, הוקמה על מנת לעסוק באשראי שהעניקו הבנקים ללווים הגדולים. בסופו של דבר הבדיקה הורחבה גם אל תפקוד המשקיעים המוסדיים. אלא שעיקר הדוח מתייחס בביקורת אל הרגולטורים הפיננסיים השונים, ואינו כולל המלצות אישיות כלפי בנקים או גופים מוסדיים ספציפיים ומנהליהם.
בין המלצות ועדת כבל ניתן למנות המלצה להקים מחלקת חקירות בתוך בנק ישראל וברשות שוק ההון - בדומה למחלקה הקיימת ברשות ני"ע. עוד מומלץ להקים ועדה פרלמנטרית לפיקוח על רשויות הפיקוח הפיננסיות בעלת סמכויות ביקורת נרחבות, הכוללות גם גישה לחומרים החוסים כיום תחת "סודיות בנקאית".
כאמור חלק לא מבוטל מהדוח מתייחס לפיקוח על הבנקים: "יש ליקויים משמעותיים ומתמשכים בפיקוח על הבנקים, המשפיעים גם על המערכת הבנקאית, ומצריכים תיקון בהקדם. הפיקוח אינו נותן משקל ראוי להרתעה, לאכיפה ולשקיפות. הפיקוח לא ביסס הרתעה רגולטורית אפקטיבית מול המערכת הבנקאית", נכתב בדוח.
עוד נכתב: "מדיניות האכיפה של הפיקוח היא כזאת שגם במקרים חמורים ביותר, שבהם בנק מגיש דיווחים מסולפים לפיקוח, הפיקוח אינו מוצא לנכון להטיל סנקציות חמורות ביותר על נושאי המשרה הבכירים בו".
הדוח, שנכתב ע"י יועצי הועדה פרופ' ניתאי ברגמן, פרופ' אשר בלס ועו"ד רמי תמם, מציין כי מהממצאים שבידיו עולה כי: "מדיניות הפיקוח מדגישה תהליך של "דיאלוג" מתמשך עם הבנקים ומנהליו. ישנה בעיקר התנהלות של אכיפה בלתי פורמלית שמטרתו תיקון ליקויים, ולא תהליך של אכיפה רגולטורית אפקטיבית", נכתב בדוח.
עוד נכתב: "הבנקים 'מנצלים' עד תום את הלקונות וחוסר הבהירות בעקרונות המעוגנים בהוראות ניהול בנקאי תקין כדי ליצור פרשנות נוחה מבחינתם, גם אם פרשנות זו מביאה לתוצאה בלתי סבירה בעליל מבחינה כלכלית, ובתגובה הפיקוח פועל לתיקון באמצעות הוראות מפורשות יותר שוב ושוב".
דוח הוועדה מתאר את בנק ישראל כרגולטור שבוי בידי מפוקחיו: "מסקנת הוועדה היא שהפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מתנהל מול המערכת הבנקאית כרגולטור שבוי אשר לא פועל להרתעת מפוקחיו, וכך נפגע האינטרס הציבורי", לשון הדוח. בדוח ישנה קריאה לשפר את כלי האכיפה שבידי בנק ישראל בכדי לייצר הרתעה רגולטורית, כגון הקמת מחלקת חקירות פנימית.
בנוסף עוסק הדוח גם בסוגיית הוועדה המייעצת - מדובר בוועדה של בנק ישראל בה משתתפים בכירי המערכת הבנקאית, שדנה בנושאים רגולטוריים שונים עם נגיד בנק ישראל והמפקחת על הבנקים. בוועדה מסתייגים מהפורום וכותבים עליו: "הוועדה המייעצת, מביאה להשפעת יתר ולהזדהות של המפקח עם המפוקח".
דוח הוועדה ממליץ כי יש לשנות את הרכב הוועדה המייעצת, ובכלל זה לקבוע כי הבנקים ואיגוד הבנקים לא יהיו חברים בה אלא יופיעו על סמך הזמנה אד הוק, ובמקביל להזמין אליה את נציגי רשות התחרות. עוד מומלץ כי הוועדה המייעצת תפרסם את הפרוטוקולים של דיוניה אלא אם כן הוחלט אחרת בנסיבות מיוחדות.
רשות שוק ההון מפקחת על הגופים המוסדיים שהפכו לשחקן מרכזי בשוק האשראי העסקי בעשור האחרון. אלא שמהדוח עולה כי הרשות לא התאימה עצמה מספיק בפיקוח על המוסדיים שהפכו תוך זמן קצר יחסית לנותני אשראי חשוב במשק.
"ביקורות רשות שוק ההון הן בהיקף מצומצם ביותר, שאינו הולם את היקף הפעילות המפוקחת, ומתמקדות ברובן בבדיקה תהליכית, ללא בדיקת עומק מהותית. רשות שוק ההון אינה עוקבת כראוי אחר השווקים שבפיקוחה, ובתחומים רבים נראה שהיא פועלת באיחור רב ביחס לקצב התפתחותם של השווקים הפיננסיים", נכתב בדוח.
בדוח מצוין כי ביקורות רשות שוק ההון הן בהיקף מצומצם ביותר, שאינו הולם את היקף הפעילות המפוקחת, ומתמקדות ברובן בבדיקה תהליכים, ללא בדיקת עומק מהותית. "רשות שוק ההון אינה עוקבת כראוי אחר השווקים שבפיקוחה, ובתחומים רבים נראה שהיא פועלת באיחור רב ביחס לקצב התפתחותם של השווקים הפיננסיים. ישנה גם תת-אכיפה בתחום הכשלים במתן אשראי על ידי הגופים המוסדיים", נכתב בדוח.
כתוצאה מכך מתריעים בוועדת כבל כי נוצר מצב של ארביטראז' רגולטורי - כלומר שהפיקוח ברשות שוק ההון רופף יותר לעומת הפיקוח על הבנקים: "הוועדה מביעה חשש כבד לקיומו של ארביטראז' רגולטורי בשווקים הפיננסיים, המנוצל על ידי לווים גדולים".
עוד מתייחס הדוח גם לקשר בין הגופים המוסדיים לבעלי השליטה שלהם. בועדת כבל מבקרים את הרשות כי היא אינה מטפלת כראוי במעורבות בעלי השליטה בגופים המוסדיים. "יש צורך דחוף בהסדרה של נושא זה, ובכלל זה הסמכה לנקוט הליכי אכיפה משמעותיים", נכתב בדוח.
הדוח ממליץ כי תקום מחלקת חקירות גם ברשות שוק ההון. בנוסף קוראים בועדת כבל להגביר את משאביה וסמכויותיה של רשות שוק ההון. "רשות שוק ההון תציג תוכנית מפורטת לממשלה אשר תאפשר לרשות שוק ההון לעמוד במשימותיה הרבות בפיקוח, בקרה ואכיפה בשוקי ההון. על הממשלה להנהיג שינויים מהותיים ברשות בכל הנוגע לכוח אדם, משאבים, גמישות ניהולית, הגדרת מעמד הרשות, עצמאות הרשות ועוד", נכתב בדוח.
עוד מומלץ לשפר את שקיפות המידע שמעבירים המוסדיים לרשות שוק ההון ולעמיתים שלהם בכל הקשור לתשואות מההשקעות השונות, ובראשם ממצב תיק ההלוואות שלהם. "יצא פורמט דיווח אחיד לגופים המוסדיים, ואלו יציגו בדיווחיהם פירוט של כל ההשקעות, ובכללן ההלוואות המותאמות, בפירוט שמי. כמו כן, הוועדה ממליצה כי הגופים ידווחו בדיווח פומבי על התשואה שרשמו בכל אחת מקבוצות הנכסים שבהן השקיעו במהלך השנה, וכן יציגו תמצית מנהלים בקשר לביצועים בפועל", נכתב בדוח.
דוח הוועדה מתייחס גם לפעילותה של רשות ני"ע ורשות התחרות, אך שם מדובר בהמלצות מרוככות ונקודתיות יותר. "ממשק העבודה בין רשות ניירות ערך לבין הפיקוח על הבנקים אינו מתפקד כראוי. מתעורר בוועדה חשש עמוק שחובת הגילוי הנאות בכל הנוגע לתאגידים בנקאיים בישראל אינה מתמלאת כנדרש", לשון הדוח.
הדוח ממליץ לשפר את הקשר בין הגופים והעברת המידע ביניהם, בה גם דוחות הביקורת שבנק ישראל ביצע לבנקים בעשור האחרון. וכי: "רשות ניירות ערך תגיש לוועדה הפרלמנטרית לפיקוח על רשויות הפיקוח הפיננסיות, לאחר שזו תקום, דוח מקיף וממצה".
באשר לרשות התחרות, מומלץ כי היא תבדוק האם יש להכריז על הבנקים כקבוצות ריכוז או מונופול, בעיקר בכל הקשור לפעילות של שני הבנקים הגדולים- פועלים ולאומי באשראי לעסקים קטנים ובינוניים. "רשות התחרות תקיים בדיקות כדי לבחון אם מתקיימים תנאים להכרזה על חלק מהבנקים או כולם כקבוצת ריכוז או כמונופולין. מטרת הבדיקות היא בין היתר לאשש או להפריך את החשש שהבנקים נוקטים צעדים אנטי-תחרותיים, ובכלל זה צעדים שתוצאתם היא פגיעה ברפורמות לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות בשוק הבנקאות כפי שעוגנו בחקיקה", נכתב בדוח.
מבנק ישראל נמסר: "חשש כבד שחלק גדול מהמלצות הוועדה נקבעו מראש, מבלי קשר למידע הרב שהוצג וללא דיון מקצועי מספק. בנק ישראל מזהיר כי אימוץ חלק גדול מההמלצות המרכזיות של הדוח עלול להוביל הלכה ולמעשה למעורבות פוליטית שוטפת בפיקוח וברגולציה על המערכת הפיננסית, עד כדי פגיעה אמיתית ביכולת לשמור על יציבות המערכת הפיננסית ובביטחון של המגזר העסקי ליטול אשראי ולפעול בישראל".
כבל: "בעיות תהומיות, דפוס פעולה שיטתי"
ח"כ איתן כבל, יו"ר ועדת החקירה, בירך: "שהחיינו וקיימנו והביאנו ליום הזה". לדברי כבל, "זהו דוח נדיר. הבנקים והמערכת הפיננסית כולה הם עדיין חור שחור בחברה הישראלית, מועדון סגור ואקסקלוסיבי שאפילו כנסת ישראל אינה יכולה לחדור אליו. 3 ועדות מצאו כשלים במערכת הפיננסים - ועדות ברודט, בכר ושטרום - וכאילו הזמן לא עשה דבר. דלתות הבנקים הוגפו ונחתמו בפני מערכת הביקורת של כנסת ישראל.
"הבנקים, מצוידים בחוות-דעת משפטיות מתואמות ובגיבוי בנק ישראל, בחרו להסתתר. זו בחירה ציבורית אומללה. הבנקים חיים מאמון הציבור, בלעדיו לא תוכל המערכת להתקיים יום אחד. העובדה שהבנקים בחרו להסתיר מציבה סימן שאלה גדול לגבי האמון לו הם ראויים.
"הוועדה הוקמה לחקור תופעות חמורות וקשות שמתרחשות מזה שנים באחת המערכות החשובות בכלכלת המשק, אם לא החשובה שבהן - המערכת הפיננסית. החברה הישראלית למודה אכזבות לנוכח כשלים ומשברים, הידוע מכל הוא משבר מניות הבנקים ומלחמת יום הכיפורים. בעקבות שני האירועים הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות - ועדת אגרנט וועדת בייסקי.
"הבנקים הם גוף ציבורי, וככאלה עליהם ליתן דין וחשבון לציבור ולא להסתתר מאחורי חוות-דעת מלומדות, שגם הן ממומנות מכיסו של הציבור הרחב. העובדה שהבנקים בחרו להסתתר בגיבוי של הרגולטור מראה כי אכן היה מה להסתיר.
"תמונת המצב שנגלתה לפנינו מגלה ללא ספק כי במגזר הבנקאי יש בעיות תהומיות. העובדה שהבנקים נדיבים למגזר מסוים ונותנים לאשראי לטייקון מסוים בעל הילה, כלשונו של בנק ישראל, ומגלחים מהחוב שלו עשרות מיליוני שקלים - אומרת שמישהו מימן את זה; וראו איזה פלא - הבנק אינו מפסיד ושומר על יציבות ברווחיו. ולמה אינו מפסיד? כי יש לו מגזרים אחרים שבהם הוא יכול לשאוב מהציבור, להעלות את העמלות וכו'.
"מדובר בדפוס פעולה שיטתי. משך שנים הבנקים מגלחים מחובות הטייקונים מאות מיליוני שקלים - זה לא רק פישמן וזיסר; זה גם דנקנר, תשובה ואחרים. חובות האדם הפשוט נגבים ממנו עד הפרוטה האחרונה. חלק אחד של העם מממן באמצעות הבנקים חלק אחר ומיוחס של הגבירים. לא הייתה תחרות אמיתית, היה בכך לרפא, אך התחרות - לפחות לפי דוח ועדת שטרום - כמעט אינו קיימת.
"לא צריך לקבור את שוק האשראי תחת רגולציה מוגזמת, אלא צריך לדאוג לתחרות אמיתית ושקופה על-מנת להגביר את אמון הציבור".
"הרגולטור השבוי והרגולטור הנעלם"
לדברי כבל, "כל שגילינו הוא אפס קצהו של הקרחון. הדאיג אותנו במיוחד הכוח של בעלי השליטה מול מנגנוני הביקורת הפנימיים של הבנקים, משרדי עורכי הדין ורואי החשבון. מבין הדברים שנגלו לוועדה עלה מחדל תהומי של המפקח על הבנקים.
"לא עצרנו בפיקוח על הבנקים - הוועדה בחנה את התנהלות שלושת הרגולטורים הנוספים. רשות שוק ההון, עליה נאמר 'באנו לחפש אתונות (בנקים) ומצאנו מלוכה'. הסתבר כי הכשלים בשוק זה עולים לאין-שיעור על הכשלים במערכת הבנקאית. אזרחי ישראל אינם מודעים כלל וכלל שכל משפחה מושקעת בשוק זה עד כדי 600 אלף שקל, ואיננו יכולים להשלים עם כך שכספים אלה ינוהלו בצורה רשלנית.
"בכל הנוגע לרשות ניירות ערך, הסתבר כי היא מגששת באפלה, והפיקוח על הבנקים אינו משתף אותה. הבנקים עצמם עוברים מתחת לרדאר של רשות התחרות.
"אני גאה להניח כאן את הדוח המקיף והמאלף הזה, ומקווה שהממשלה הבאה תשכיל לאמץ אותו. אני פונה לחבריי, חברי הכנסת הממשיכים בכנסת הבאה: עליכם מוטלת החובה ליישם ולהוציא לפועל את ממצאי העבודה הקשה שנעשתה בוועדה זו. עליכם להפוך את 'הרגולטור השבוי' - כפי שקראנו לפיקוח על הבנקים - ואת 'הרגולטור הנעלם' - כפי שקראנו לרשות שוק ההון - למשמעותיים הרבה יותר. אני פונה לחברי, שר האוצר משה כחלון - שלטעמי היה שר אוצר מעולה ונתן רוח גבית לעבודת הוועדה - שייקח על עצמו להוביל את המשימה הזאת".
כבל הוסיף: "כנגד ארבעה רגולטורים דיברה הוועדה: השבוי - הפיקוח על הבנקים; הכבוי/הרפוי - רשות שוק ההון; החבוי - רשות התחרות; וזה שאינו יודע לשאול - רשות ניירות ערך".
לדבריו, "כבוד וזכות גדולה נפלה בחלקי שכנסת ישראל אישרה פה-אחד את הקמת הוועדה וקבעה שאעמוד בראשה. יציאתנו לדרך לוותה בספקות גדולים, זאת בעיקר לאור החלטתי לקיים את דיוני הוועדה בסגנון שטרם נראה בכנסת, המבוסס על השימועים הנערכים בסנאט האמריקאי. אמרו שנהיה פופוליסטיים, שאנחנו לא ברמה הנדרשת לעסוק בנושא, שאין לנו כלים לחקור, ושאף אחד לא יגיע.
"במידה רבה ועדת החקירה הייתה מבחינתי הזדמנות להעלות את קרנה של הכנסת בעיני הציבור, ויתרה מכך - הזדמנות גדולה להצעיד את הכנסת קדימה ולהציב רף גבוה להליכים דומים בעתיד. היום, כשאני מביט לאחור על התהליך, אני גאה לומר שעמדנו באתגר שהיה לפתחנו בהצלחה רבה. הוכחנו שבמשכן יש חברי כנסת רציניים, למדניים ומקצועיים, שיודעים להניח בצד את מחלוקות היום-יום, להתמקד במשימה ולשתף פעולה באופן מעורר הערכה. מדב חנין ועד בצלאל סמוטריץ, לא ימין ולא שמאל - רק טובת הציבור עמדה לנגד עינינו. אני מבקש להודות לחברתי איילת נחמיאס-ורבין, שלולא עקשנותה הנושא לא היה עולה על סדר היום".
היועצת המשפטית של ועדת הכלכלה, עו"ד אתי בנדלר, אמרה: "התקנון מחייב הנחת דוח ועדת חקירה על שולחן הכנסת. כידוע, בשל התפזרות הכנסת אין מליאה, ולכן בפועל לא ניתן להניח את הדוח על שולחן הכנסת. לפיכך לא ניתן לבצע הנחה. אנחנו - קרי, היועץ המשפטי לכנסת ואנוכי - רואים שפרסום הדוח באתר הוועדה, בצירוף משלוח הדוח לכל 120 חברי הכנסת, יהווה לעניין זה תחליף הנחה, ולכן לא ראינו מניעה לפרסם את הדוח".