ההכנסות ממיסוי מאגר תמר נמוכות והכסף לא מגיע לציבור

לאן נעלמה "קרן העושר" של אזרחי ישראל? חברת הכנסת אורית פרקש הכהן (כחול לבן) פנתה היום ליו"ר ועדת הכספים ח"כ משה גפני, בדרישה לקיים בוועדה דיון בנושא ההתקדמות בהקמת קרן העושר, שאמורה לצבור בשנים הקרובות מאות מיליארדי שקלים המיועדים לרווחת אזרחי המדינה.

מבדיקת "גלובס" עולה, כי המועד המקורי להפעלת הקרן שנקבע לשנת 2018 ונדחה מספר פעמים, יידחה כעת פעם נוספת - לשנת 2021. הסיבה לדחייה: ההכנסות הצפויות ממאגר תמר ושאמורות לאפשר את הפעלת הקרן ולחצות את הרף הנדרש בגובה מיליארד שקל להפעלתה - נמוכות מהצפוי.

בנוסף, לא רק ההיבטים הכספיים מעכבים את הפעלת הקרן. מבדיקת "גלובס" עולה כי ועדת איתור בראשות השופט בדימוס משה גל שהוקמה לפני שלוש שנים על-ידי משרד האוצר, לא הצליחה להביא עד היום למינוי חבר אחד לגופים המנהלים את הקרן.

קרן העושר של אזרחי ישראל אמורה לצבור את כל ההכנסות שיגיעו לקופת המדינה ממס רווחי היתר המוטל על מאגרי גז מאז 2011 (ששינסקי 1), וההכנסות ממס רווחי היתר המוטל על מפיקי אוצרות טבע מ-2015 (ששינסקי 2). על-פי חוק הקרן לאזרחי ישראל שאושר ביולי 2014, יכולה קרן העושר להתחיל לפעול מרגע שבקופתה יצטברו מיליארד שקל. בחלוף שנה ממועד זה רשאית הקרן לחלק בכל שנה סכום של עד 3.5% מסך הכנסותיה למטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות, בהתאם להצעות שתגיש לה הממשלה ובכפוף לאישור מוסדות הקרן ובראשם המועצה.
ח"כ אורית פרקש-הכהן סבורה שיש מקום לדון מחדש במנגנון השימוש ברווחי הקרן, "לאור משבר התשתיות, בפרט בתחום התחבורה ועל רקע הגירעון הגואה". לדבריה, "השקעה מחוללת צמיחה בפרוייקטי תשתית תאפשר גם לדור הנוכחי - ולא רק לדור הבא - ליהנות מהקרן".

בפנייתה ליו"ר ועדת הכספים גפני, מבקשת פרקש הכהן "להבין מהו מנגנון ההיערכות והפיקוח הממשלתי הקיימים כיום על סך ההפקדות בקרן ומיהו הגורם האמון על כך". פרקש-הכהן מציינת, כי על פי ההערכות המעודכנות צפויות ההפקדות בקרן להגיע לכ-14 מיליארד שקל בחמש השנים הקרובות ומבקשת לזמן לדיון את נציגי בנק ישראל, רשות המסים והאוצר על-מנת שידווחו על סטטוס הקמת הקרן, שקיפותה לציבור ועל תחזית ההפקדות בעבר ביחס להווה.

"כספי ורווחי קרן העושר הם בעלי חשיבות יתרה לכל אזרח בישראל", מציינת פרקש הכהן בסיום מכתבה.

על-פי ניתוח שנערך לאחרונה ב"גלובס", צפויה הקרן לצבור ב-30 השנים הקרובות כ-250 מיליארד שקל, סכום המורכב מ-155.5 מיליארד שקל ממאגר לוויתן (שישולמו בין השנים 2024 עד 2063), 12 מיליארד שקל ממאגרי כריש ותנין (שישולמו בין השנים 2024 עד 2032), ו-82.4 מיליארד שקל ממאגר תמר שישולמו בין השנים (2020 עד 2050). לצד סכומים אלה אמורה הקרן לקלוט תקבולים בהיקף לא ידוע ממפעלי ים המלח של כיל וממאגרי גז חדשים, ככל שיתגלו בשנים הקרובות במימי ישראל.

בעת חקיקת החוק, העריכה המועצה הלאומית לכלכלה כי הקרן תחל לפעול ב-2018, כשעד לשנה זו כבר ייצברו בקופתה 1.5 מיליארד שקלים. סכום ראשון הועבר כבר ב-2013 לחשבון הייעודי של הקרן המנוהל בבנק ישראל. מדובר ב-459 מיליון שקלים רווחי היתר של מאגר מארי B שנסגר ב-2012, שנה לאחר חקיקת חוק ששינסקי בכנסת. מאז לא הועבר לחשבון הקרן שקל אחד נוסף, למרות שיזמי מאגר תמר צברו עד היום רווח כולל המוערך בכ-6 מיליארד דולר.

המס מוטל על היזמים במאגרי הגז רק על רווח-יתר, המוגדר כרווח שמעבר לרווח בסיסי השווה ל-150% מההשקעה בחיפושים ובפיתוח של המאגר בתוספת ריבית שנתית של 5%. במקרה של תמר נקבע רף גבוה יותר - החזר רווח בגובה 200% מההשקעה המוכרת. יזמי תמר קיבלו הקלות נוספות, בין היתר באורך תקופת ההכרה בהוצאות.

מאחורי ההסדר הייחודי של תמר עמד חשש של המדינה, כי יזמי תמר יפנו לבוררות בינלאומית על-רקע טענתם כי המס הוטל עליהם באופן רטרואקטיבי (המאגר התגלה ב-2009, שנתיים לפני שחוקק חוק ששינסקי). גם לאחר כל ההקלות הייתה אמורה תמר להתחיל לשלם את המס, שבחלקו יופנה לקרן העושר, ב-2017.

המועצה הלאומית לכלכלה העריכה בעת חקיקת חוק הקרן לאזרחי ישראל, כי ההכנסות מתמר יגיעו ל-1.5 מיליארד שקל ב-2018, מציינת ח"כ אורית פרקש הכהן במכתבה. אלא שב-2014 הסכימה המדינה להכיר ליזמי תמר בהוצאות של 216 מיליון דולר על התקנת מדחסים, שאפשרו להגדיל את קיבולת הגז בצינור מהמאגר, ובנוסף הוצאות בסכום של 437 מיליון דולר לגילוי ולפיתוח מאגר גז קטן שהתגלה דרומית-מערבית לתמר. בשורה התחתונה, כך לפי בדיקת "גלובס", צפוי מאגר תמר לשלם את השקל הראשון לקופת הקרן ביולי 2020.

על-פי הנתונים שהגיעו לידי פרקש-הכהן, רשות המסים מצפה לקבל מהמאגר הכנסות בהיקף 200 מיליון שקל ב-2020 - סכום שלא יספיק לרף מיליארד השקלים להפעלת הקרן.

רק בשנת 2021, אז צפויה ההכנסה ממסים מתמר להסתכם ב-1.6 מיליארד שקל, תוכל הקרן לפעול. במילים אחרות: דחייה של שנה נוספת במועד הפעלת הקרן, מ-2020 לשנת 2021.
חצי מיליארד שקל נעלמו בגלל לוויתן

הנתונים שנמסרו לח"כ פרקש-הכהן אינם מגלמים את העובדה שמאגר לוויתן זכה לאחרונה במכרז של חברת החשמל, על-חשבון כמות גדולה של גז שחברת החשמל הייתה אמורה לרכוש מתמר. משמעות הזכייה של לוויתן במכרז, לצד הוזלה מסויימת בתעריף החשמל, היא הקטנת תקבולים בסך כחצי מיליארד שקל, שצפויה קרן העושר לקבל בשנים 2020-2022.

למרבה האירוניה, הדחייה במועד הפעלת הקרן מצילה את הממשלה ממבוכה גדולה. זאת משום שההליכים להקמת הקרן התקדמו עד היום מרחק קצר מאוד מנקודת ההתחלה. על-פי החוק מ-2014, תורכב הקרן ממועצה, ועדת השקעות ו-ועדת ביקורת. במועצה אמורים להיות שבעה חברים, בעוד שבוועדת ההשקעות אמורים להיות חמישה חברים.

מה קרה בפועל עם איוש הקרן? לא הרבה. ב-2016 הוקמה ועדת איתור בראשות השופט בדימוס משה גל שמונה על-ידי שרת המשפטים איילת שקד. לצידו כיהנו בוועדה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל האוצר שי באב"ד המשנה לנגידה ונציג האקדמיה, פרופ’ מומי דהן מהאוניברסיטה העברית. ל"גלובס" נודע, כי הוועדה ראיינה מספר מועמדים אולם התקשתה לקבל החלטה על מי להמליץ.

בחודשים האחרונים לא התכנסה ועדת האיתור, זאת בשל עיכובים במינוי משנה לנגיד בנק ישראל, שאמור להיות חבר בוועדה. לאור הבחירות החוזרות והעיכובים בהקמת הממשלה, לא ברור מתי תחודש עבודת הוועדה הנוכחית, אם בכלל.

הרעיון של הקמת קרן עושר עלה בעקבות עבודתה של ועדת ששינסקי, שהוקמה על-ידי שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ ב-2010, בעקבות גילוי מאגר הגז תמר. הוועדה המליצה על היטל מיוחד בגובה 20% עד 50% על רווחי היתר שמופקים ממכירת גז. ההיטל המיוחד מצטרף לתמלוגים בשיעור 12.5% (ברוטו) ומס חברות שמשלמים מפיקי הגז בישראל.

אך בזמן ששני המסים האחרים מועברים לקופת המדינה ככל מס, הוחלט כי ההכנסות מהיטל רווחי היתר יועברו לקרן עושר ריבונית. המודל שעמד לנגד עיני המחוקקים היה קרן הפנסיה של נורבגיה, שצברה עד היום כטריליון דולר מתקבולי המס על הרווחים משדות הנפט בים הצפוני.

נגיד בנק ישראל פרופ’ סטנלי פישר, שהיה מהתומכים העיקריים בהקמת קרן העושר, הסביר שהיא תשרת שלוש מטרות חשובות - מניעת התחזקות יתר של השקל; תשמש כרית ביטחון ל מדינת ישראל לעת חירום; תפעל מתוך שיקולי צדק בין-דורי, כדי שגם הדורות הבאים יוכלו ליהנות מפירות תגליות הגז.

במסגרת הופעה בפני ועדת המדע והטכנולוגיה שאישרה את החוק, העריך פישר כי בין השנים 2018 עד 2037 יצטברו בקרן 72 מיליארד דולר (כ-252 מיליארד שקל). האומדן של בנק ישראל התבסס על ההערכה כי מחירי הגז ינועו בין 4.5 ל-6.7 דולר ליחידת חום, כך גילתה נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג בהופעה בפני ועדת הכלכלה בדצמבר 2015.

אולם, באותה שנה הציג ד"ר עדי ברנדר מחטיבת המחקר של בנק ישראל תרחיש אחר ולפיו יגיעו ההכנסות לקרן ל-133 מיליארד שקל עד 2040.

מאחורי הפערים הגדולים בתחזיות עומד חוסר ודאות הולך וגובר סביב כמויות הגז שיימכרו בשנים הקרובות, ועוד יותר מכך - מחירי הגז, שיורדים בקצב מהיר. התחרות הגוברת במשק הגז, החולשה במחירי הגז הנוזלי העולמי וההתנגדות ההולכת וגוברת בישראל ובעולם להמשך השימוש בגז משיקולים סביבתיים - כל אלה מעמידים בספק גם את התרחישים הזהירים.

1. הסיבה ההיסטורית: מתגלה מאגר תמר (ינואר 2009), ואיתו הפוטנציאל הכספי לקופת המדינה

2. הכנסת דוחפת: הכנסת מאשרת את חוק מיסוי רווחי נפט וגז, לפיו יוטל מס על רווחי היתר של מפיקי נפט והכנסותיו ייצברו ב"קרן עושר" לטובת אזרחי ישראל (מרץ 2011)

3. כסף ראשון בקופה: 459 מיליון שקל מועברים לחשבון המיועד לקרן (2013); הקרן תוכל לפעול רק שייצברו בה מיליארד שקל

4. גז בצינורות: מאגר תמר מתחיל להזרים גז (מרץ 2013)

5.עוברים לחקיקה: נחקק חוק "קרן העושר" לאזרחי ישראל (יולי 2014)

6.דחייה מס' 1: דחייה של שנתיים בתחילת תשלום היטל ששינסקי (2014)

7. מקורות נוספים: נחקק חוק מיסוי משאבי הטבע ("ששינסקי 2") הקובע כי גם רווחי מס היתר ממיסוי משאבי הטבע יועברו ל"קרן העושר" (נובמבר 2015)

8. ועדת איתור (שלא מאתרת): החלה לפעול ועדת איתור למינוי בעלי תפקידים לקרן (2016)

9. איפה הכסף (1)? ב-2017 חולף המועד המקורי המשוער לתחילת זרימת הכספים לקרן, לפי התחזית בעת חקיקת החוק

10. איפה הכסף (2)? כעת מתברר מועד חדש להפעלת הקרן - שנת 2021