חלופת שקד לתמ"א 38: היוזמה, החידושים והבעיות

הצעת החוק תתבסס על המסלול העקרוני בחלופה שהוצעה במסגרת התזכיר שהופץ בנוגע לתיקון לחוק התכנון והבניה ותכלול ביצוע התאמות לאור הערות הציבור, השלטון המקומי, התאחדות בוני הארץ וגורמים נוספים.

במסגרת התוכנית יוגדל היקף הזכויות במסלול הריסה ל-400 אחוז, תבוטל מגבלות גובה המבנה וייקבע מסלול מקוצר "תכנית + היתר".

בד בבד - על מנת ליצור וודאות למשק, לראשי הערים, למתכננים, ליזמים ולבעלי הדירות, יובהר כבר עתה מהם לוחות הזמנים הצפויים, ומה תהא תוצאתו של כל תרחיש ותרחיש.

במידה שהתכנית שזכתה לשם "חלופת שקד" לא תאושר, יומלץ למועצה הארצית לתקן את החלטתה לגבי תחולה ברמה מקומית, באופן שיקל על רשות שמעוניינת להיוותר עם הוראות התמ"א. הרשות המקומית תוכל לעשות זאת, עד 01.05.22, באחת משלוש אפשרויות:

א. הגשת תוכנית מתאר כוללת להתחדשות עירונית.

ב. הכנת תוכנית ע"פ סעיף 23 על כל העיר או חלק משמעותי ממנה.

ג. הודעה על הכנת תוכנית וקביעת תנאים ע"פ סעיף 78 לחוק.

ככל שהחלופה לא תאושר בחוק עד סוף נובמבר הקרוב, תמליץ השרה למועצה הארצית להאריך את תכנית "תמ"א 38" בשנה, היינו עד אוקטובר שנת 2023 וכן תפעל לשיפורים בנוגע להוראת המעבר שתיקבענה.

סמכויות תכנון לכל הועדות המקומיות לאשר תכניות נקודתיות ו/או עירוניות.

מסלול הריסה מ-350% ל-400% - הגדלת כדאיות כלכלית.

ביטול מגבלת גובה מבנה - הגדלת ישימות.

הכרה בתוספות בניה עד שנת 2005 (במקום 2000) - הגדלת ישימות.

אפשרות להקצאת קומה מבונה - שיפור כלי תכנון לרשות מקומית.

חו"ד מהנדס עיר "ראיה כוללת" לתוכנית לרבות הקצאת שטחי הציבור - וודאות ושיפור איכות.

הוספת מנגנון חיזוק מבנה אחד וניוד זכויות למגרש - שיפור תכנוני והגדלת יישימות.

חיזוק מעמד מבנים וסביבה היסטורית - שיפור כלי תכנון לרשות מקומית.

קידום מסלול חדש לשיפור התהליכים "תוכנית+היתר" - הגדלת וודאות וקיצור לוחות זמנים.

סמכות מקבילה (לועדה מחוזית) אחרי תקופה מסויימת שתיקבע - כלי לקידום תכנון במקרים המתאימים.

שרת הפנים, איילת שקד: "עם כניסתי לתפקיד נושא ההתחדשות העירונית בכלל, והתמ"א בפרט, עמדו בראש מעייני, ואני שמחה להציג לציבור את "חלופת שקד לתמ"א 38" - מתווה אופטימלי שגובש לאחר תהליך חשיבה מעמיק. החלופה תספק מענה לחסרונות התמ"א הידועים היטב, תייצר ודאות במשק ותגדיל את הכדאיות הכלכלית. במקביל, החלופה תביא עמה ראייה רחבה וכוללת לצד יעילות וקיצור פרקי הזמן הנהוגים כיום. יצאנו לדרך."

וואלה! כסף פנה לפרשנות מפי עו"ד מיכה גדרון, מומחה להתחדשות עירונית ויו"ר (משותף) של ועדת התכנון והבניה של לשכת עוה"ד, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת הערר של מחוז ת"א:

"הצעת שרת הפנים לחלופה לתמ"א 38, אשר אמורה להגיע לסיומה בחודש אוקטובר 2022, מבוססת על הצעת מינהל התכנון שפורסמה לפני מספר חודשים, אלא שהוכנסו בה מספר תיקונים משמעותיים וחשובים המתקנים את מרבית הכשלים שהיו בהצעה המקורית".

גדרון מסביר: "השינוי המרכזי בחלופה לעומת תמ"א 38, הוא העקרון שלפיו בגין כל פרויקט לחיזוק מבנה מפני רעידת אדמה, בין במסלול הריסה ובנייה מחדש ובין במסלול חיזוק, יהיה צורך באישור תוכנית על ידי הוועדה המקומית".

כן מרחיב גדרון: "במסלול הריסה ובניה, הוועדה המקומית תהיה מוסמכת לאשר תוכנית שתאפשר בניה בהיקף של 400% מהשטח הבנוי בהיתר בבניין הקיים. כלומר, הגדלת השטח הבנוי פי ארבעה. מבחינת מספר הקומות. הועדה המקומית תהיה מוסמכת להוסיף שטחים נוספים, עד 15% משטחי הבנייה בבניין, על מנת שיהיה ניתן להסדיר שטחי ציבור כגון: גן ילדים, מעון יום וכיוב'".

המתווה שלעיל יאפשר גם האחדה של מספר מגרשים לשם הריסתם והקמת בניין או בניינים חדשים תחתם, במה שמכונה "מתחם".

במסלול של חיזוק הבניין הקיים, שהינו בעדיפות נמוכה ביחס למסלול הריסה ובנייה מחדש, ניתן יהיה להוסיף לבניין הקיים עד 200% משטח הבניין הקיים דהיינו, פי שניים. גם כאן תוכל הועדה המקומית להוסיף שטחי בנייה לשם הסדרת שטחי ציבור בבניין.

ההצעה שמה דגש על חשיבות מימוש האפשרות כי התוכנית שתאושר תהווה גם היתר בנייה, דבר שמהווה חידוש חשוב לקיצור וייעול הליכי תכנון ורישוי.

ההצעה מדברת על אישור החלופה בחקיקה תוך ארבעה חודשים. אם כך יהיה, תהיה חפיפה של כשנה בין התמ"א לבין החלופה. ובמידה ולא תאושר, תוקף התמ"א יוארך בשנה נוספת, עד אוקטובר 2023.

לדעתי מדובר בהצעה טובה ומאוזנת. יש לקוות כי הרשויות המקומיות תשתפנה פעולה עם החלופה המוצעת.

גם מנכ"לית מינהל התכנון, דלית זילבר, הגיבה ל"חלופת שקד": "החלופה לתמ"א, שהוצגה ע"י מינהל התכנון ואומצה ע"י שרת הפנים לאחר שבחנה את הסוגיה ויתרונות החלופה, נותנת מענה כולל מבחינה תכנונית וסביבתית. החלופה שמה דגש על התחדשות עירונית כוללת ולא על הבניין הבודד, ונותנת מענה לתשתיות ולצרכי ציבור. החלופה הינה חלק מהתכנון הכולל הנכון השם דגש על ראיה אסטרטגית לתכנון מדינת ישראל בשנת 2040 כשההתחדשות העירונית הינה נדבך מרכזי לצד קידום תשתיות עדכניות ועל עירוניות נחוצות".

ראש מטה התכנון הלאומי, עו"ד שלומי הייזלר: "חלופת שקד לתמ"א 38 מביאה פתרון הוליסטי ומלא לכלל האינטרסים הקיימים, ויש בו לייצר יציבות וכיוון ברור לכלל הגורמים הרלוונטיים.
החלופה מביאה בחשבון את הצורך הברור בשיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות בתחומן מבוצעות התכניות, ובד בבד מדגישה את הצורך בקידום תכניות לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית.
נפעל בנחישות לקדם את החלופה ואת כל הנושאים הנדרשים כדי להוציאה לפועל".

חיים מסילתי, יו"ר לשכת שמאי המקרקעין: "ניכר שיש כאן רצון כנה לטיפול מיידי במציאת חלופה לתמ"א 38. ישנם כמה כלים שצפויים לשפר משמעותית את ההיתכנות הכלכלית ולקדם לא מעט פרויקטים, בניהם האפשרות לתוספת קומה מבונה וניוד זכויות - כלומר יזמים יוכלו לנייד זכויות בנייה מפרויקט אחד לפרויקט במקום אחר, מה שעשוי לשפר משמעותית את הגמישות התכנונית ואת הכלכליות כמובן".

"גם מתן סמכות מקבילה לוועדה המחוזית לאשר פרויקטים, עתיד לסייע בחילוץ 'הפקק' הבירוקרטי ולהוציא לפועל יותר ויותר פרויקטים. באשר לביטול מגבלת גובה בבניינים, אני סבור כי באמצעות שימוש בכלי הזה הכלכלה עלולה לגבור על התכנון, משום שאם שהסרת המגבלה עלולה לפגוע בתכנון המתחמי או העירוני וזה בעייתי בעיניי, שכן התכנון והכלכלה חייבים ללכת יד ביד".

יגאל צ'ודנר, מנכ"ל חברת נתיבי הקמה המתמחה בניהול הליכי רישוי וסטטוטוריקה: "איחוד בין אישור התוכנית עם קבלת ההיתר כפי שעולה במתווה של השרה שקד לא יקצר את ההליכים הארוכים לקבלת ההיתרים. זאת, משום שהליך תב"עי הוא אינו ודאי וכרוך בהתנגדויות".

צ'ודנר מסביר כי: "50% מהתב"עות בישראל לא מתאשרות כלל ולוקח בין 5-8 שנים לאשר תב"ע. יתרה מכך, לדברי מינהל התכנון, המדינה יצרה מספיק תוכנית ליחידות דיור ועמדה ביעדי התכנון, אך הן לא מיושמות בהליכי רישוי ומכוחן לא יוצאים מספיק היתרים. מה שנותר הוא ליישם ולקבל היתרים לפי התב"עות ולפי תמ"אות הקיימות במקביל לקידום תב"עות חדשות".

טל קופל, מנכ"ל madlan: "ניכר שהחלופה של השרה שקד עושה מאמץ לראות תמונה גדולה יותר, ומציעה לעגן בתוכניות הקצאה קבועה לשטחים ציבוריים, מה שעכשיו לא קיים כלל. עם זאת, אין בחלופה בשורה גדולה, והבעיות שבהן נתקלה ושאותן יצרה התוכנית בעבר עדיין עומדות בעינן".

קופל מסביר: "הגדלת היקף הזכויות במסלול הריסה ובנייה מחדש ל-400% רק תגדיל את הצפיפות בערים, ובעוד שיש בחלופה התייחסות לתוספת שטחים ציבוריים מבונים - אין התייחסות לתוספת שטחים ירוקים ולהתאמת המרחב הציבורי (הרחבת מדרכות, כבישים ושבילי אופניים), שנמצאים במחסור"

"סעיף 23 לתמ"א 38 מאפשר כיום לרשות תכנונית לשנות את זכויות הבנייה שמעניקה התוכנית לפי צרכיה, וגם לפי החלופה של השרה שקד הרשויות המקומיות יוכלו לעשות זאת. המשמעות בפועל היא שרשויות שלא קידמו עד כה עד את התוכנית ימשיכו בכך, בין אם בגלל היעדר יכולת או בגלל חוסר רצון", מרחיב קופל.

קופל מתייחס גם לנשוא היטלי ההשבחה ואומר: "כבר היום רשויות חזקות מתנגדות לתוכנית גם מטעמים כלכליים מאחר ותמ"א 38 מעניקה פטור מהיטל ההשבחה או היטל מופחת. הרשויות טוענות שזה עושה להן עוול כפול: מצד אחד אין להן שליטה על תוספת האוכלוסייה, שמחייבת את הרשות להוציא כספים לשיפור התשתיות; ומצד שני הן מפסידות הכנסה פוטנציאלית".

לסיכום, מזהיר קופל כי: "לא בטוח שזכויות בנייה מוגדלות ליזמים, הן מה שיפתור את ההטייה הברורה של התוכנית כיום לאזורי הביקוש, תוך זניחת הפריפריה, וייתכן שבפועל התוצאה תהיה אפילו הפוכה".

עו"ד צבי שוב, מומחה לתכנון ובניה ונדל"ן: "החלופה החדשה עדיין לא ברורה, יש סימני שאלה, אך ברור כי הבסיס לחלופה זו חייב להיות היעדר שיקול דעת לוועדות המקומיות שהיום הן הגורם העיקרי לחוסר הוודאות בפרויקטים אלו".

שאלה נוספת שלא ברורה כעת היא סוגיית היטל ההשבחה, שכיום יש פטור, אך כידוע הוועדות המקומיות מתנגדות לתמ"א גם לאור שיקול משמעותי זה" מסביר שוב.

"נקודה נוספת חשובה היא המנגנונים הקשורים להקצאת שטח ציבורי מבונה, שלפי ההצעה נע בין 10-15% מזכויות הבניה, כאשר עניין זה עלול לעכב ולהביא למחלוקות רבות בין הרשות לבין הפרט", מסכם שוב ומציין, "אנו סבורים, כי יש להגדיר את שאלת הנשיאה בעלויות הבניה, התחשבות בשטח זה בחישוב היטל ההשבחה, ככל שקיים, הסדרת השימושים בשטח, המפרט, רמת הבניה, שילובו בבניין העתידי ועוד".

יהודה כתב, יו"ר ארגון הקבלנים והבונים מחוז תל אביב והמרכז, סגן נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ מברך על תוכנית החדשה של שרת הפנים איילת שקד ומציין: "התוכנית החדשה אמורה לשפר את הוודאות התיכנונית והכלכלית בין היתר ע"י הסרת מגבלת גובה והעצמת זכויות בניה ל-400%, שכנראה איננה ישימה בהרבה פרויקטים, מרחיבה את הסמכויות של ועדות המקומיות וקיצור לוחות הזמנים לקבלת ההיתר אשר ימנעו סחבת ובירוקרטיה מיותרת"

"חד עם זאת" מסתייג כתב, "התוכנית לא נותנת מענה מלא לכלל האתגרים הקיימים ולוקה בחסר במספר מישורים. ראשית, לא תהיה מגבלה להיקף שיקול הדעת שינתן לוועדות המקומיות שלרובן יש מערכות שיקולים רחבות יותר שאינן תמיד עולות בקנה אחד עם שיקולי תכנון אובייקטיבים ולכן, יש צורך לצמצם את היקף שיקול הדעת של הוועדה המקומית"

כתב מציין כי הדרישה להקצאת שטחי ציבור של עד-15% גבוהה מידי ואינה מידתית: "מניסיון העבר אנו למדים כי הרשויות המקומיות מבקשות את המקסימום האפשרי ובכך מעכבות ופוגעות בקידום פרויקטים רבים. יש צורך בהתאמה של השימושים הציבורים בתוך מבנה מגורים למניעת מטרדים. עירוב השימושים צריך להיות "מושכל".

כתב מסכם בהתייחסות ההעדפה האזורית: "התוכנית עדיין לא כלכלית בכל רחבי ישראל שכן אין מענה לבעיית ערכי הקרקע הנמוכים בפריפריה או מתן תמריצים לרשויות או יזמים [למשל קרקעות משלימות] על מנת להוביל לכדאיות כלכלית גם באוזרים אלו".