דוח המבקר: חוסר יעילות בטיפול בקורונה הכלכלית

חלק מדוח מבקר המדינה שהתפרסם היום, מתייחס לנושא שמוגדר "שירותים פיננסיים, אשראי ויציבות של גופים פיננסיים במשבר הקורונה".

חרף ההבנה לנסיבות הקיצוניות שדרשו קבלת החלטות ושינוי תקנות כמעט בן לילה, המבקר מותח ביקורת, לעיתים חריפה, על היערכות חלק מהרגולטורים למשבר ועל דרכי הטיפול בו.

כך למשל מתברר כי הגופים המוסדיים לא הונחו כיצד להמנע מחשיפה לתמורות בשוקי ההון, כך שיבטחיו את כספם של החוסכים. במילים אחרות: לו הייתה מתרחשת מפולת כלכלית עולמית, אפשר שהפנסיה שלנו הייתה עומדת בסיכון.

עוד קבע המבקר כי מערך מתן ההלוואות בערבות מדינה התנהל בצורה רעה, כך שדווקא מי שנדמה כי היו זקוקים להם ביותר: בעלי עסקים קטנים וכן בעלי עסקים במגזר הערבי, הופלו לרעה בקבלת הכספים.

עוד מציין המבקר כי התיאום בין הגופים הרגולטוריים לרבות בנק ישראל, החשב הכללי באוצר, רשות שוק ההון ואחרים, לא שיתפו פעולה ביניהם באופן מיטבי.

כך כותב המבקר, מתניהו אנגלמן, בדוח: התפרצות נגיף הקורונה התבטאה בהאטה חדה בפעילות הכלכלית בעולם, וגררה משבר כלכלי גם בישראל. משבר זה התאפיין במצוקת נזילוּת של משקי בית ועסקים רבים. משרד מבקר המדינה בדק את השירותים הפיננסיים והאשראי שניתן לציבור במשבר הקורונה ואת חוסנם של הגופים הפיננסיים במהלך המשבר.

הבדיקה נעשתה בבנק ישראל, ברשות שוק ההון, ברשות ניירות ערך, באגף חשכ"ל במשרד האוצר וברשות המיסים.

בביקורת נמצא כי לא התקיים שיתוף פעולה לזיהוי מוקדי פגיעה בין רשות המיסים לאגף החשכ"ל במטרה לטייב את פעילות הקרנות להלוואה בערבות מדינה ואת פעילותה של רשות המיסים.

בנוסף, שיתוף פעולה של בנק ישראל עם החשכ"ל בתהליך קבלת ההחלטות המאזנות בין גובה הערבויות לסיכון האשראי היה עשוי להביא תועלת רבה יותר בהשגת מטרות התוכניות שכן, שיתוף הפעולה עשוי ליצור הלימה מועילה יותר בין שיעור הריבית על האשראי, שהעמיד בנק ישראל לבנקים במסגרת התוכניות, לבין שיעור הערבות שהעמידה המדינה על האשראי הבנקאי שניתן לעסקים במסגרת הקרנות בערבות מדינה.

עוד עלה כי חשיפת הגופים המוסדיים לנגזרים בחו"ל פגעה בנזילות התיקים המנוהלים בעת המשבר. חשיפה גבוהה של תיק ההשקעות מחייבת ביקורות שוטפות.

עם זאת, לא נמצא בביקורת כי רשות שוק ההון העבירה לגופים המוסדיים הנחיות לניהול סיכוני ההשקעה לגבי התיקים המנוהלים לקראת משבר, במטרה לצמצם את היקף חשיפתם ובכך להגן על כספי העמיתים.

לא נמצא כי הרשות הנחתה בחודשים ינואר - פברואר 2020, עם הזיהוי על תחילתו של משבר הקורונה, את הגופים המוסדיים לנתח סיכונים מותאמים למשבר מסתמן או לנקוט פעולות אחרות להפחתת החשיפה של הגופים המוסדיים לסיכונים הנובעים מפעילותם כהכנה לקראתו. כמו כן, במהלך המשבר, הרשות לא הנחתה בכתב את הגופיים המוסדיים לגבי ניתוח הסיכונים או ביצוע פעולות אחרות.

עוד נמצא כי שיעור הערבות שניתן במדינת ישראל לגבי כל התיק (12% לעסקים גדולים, 15% לעסקים קטנים ובינוניים ו-60% במסלול המוגבר) נמוך בהשוואה לשיעור הערבויות שניתן במסגרת תוכניות סיוע ממשלתיות ברוב המדינות המפותחות. לגובה הערבות על התיק הייתה השפעה שלילית על תהליך אישור ההלוואות בקרן לעסקים קטנים ובינוניים.

השפעה שלילית זו התבטאה בהפחתת רצון הגופים המממנים ליטול סיכונים וביצירת תמריצים לפעולות שאינן עולות בקנה אחד עם המטרה המוצהרת של הקרן ופוגעות בתדמיתה, על אף חשיבותה הרבה בתקופת המשבר.

המבקר מצא גם ליקויים בניהול מערך ההלוואות דרך הבנקים המסחריים. כך נכתב בדוח: בשיחות שקיים צוות הביקורת בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2020 עם מנהלי הקרנות בבנקים המסחריים צוין כי העובדה שהסכמי ההתקשרות לא קבעו קריטריונים מדידים להעמדת הלוואות הובילה לכך שאשראי שניתן במסלול הרגיל שימש חלק מהעסקים להוזלת עלויות המימון שלהם, במקום לגשר על פערים תזרימיים שנוצרו בעקבות המשבר.

בהיבט של זמני הטיפול בבקשות בקרנות להעמדת הלוואות בערבות מדינה, נמצא כי הסכם ההתקשרות שבו נקבע כי הגורמים המממנים ישלימו את הטיפול בבקשות בתוך שבעה ימי עסקים והביא לציפייה של המבקשים כי כך ייעשה.

עם זאת נמצא כי זמני הטיפול בכל המסלולים חרגו מהותית (בכ-15 ימים בממוצע) מזמני הטיפול שנקבעו. בעקבות שינוי המנגנון להעברת המידע בקרנות הגופים המממנים נדרשו לקלוט את הנתונים באופן שהצריך להקלידם מחדש. הדבר גרם לעיכובים במתן המענה לעסקים מבקשי ההלוואות.

בביקורת נמצא כי לרשות ני"ע אין גמישות מספקת בעיתות משבר למתן תגובה מהירה ומתבקשת ההולמת לתנודות בשווקים שתאפשר פיקוח יעיל ומועיל. במהלך הביקורת קידמה הרשות תזכיר חוק שנועד להרחיב את הסמכויות הקיימות של הרשות ולאפשר לה לקבוע הוראות בנושאים מסוימים באופן עצמאי ומהיר.

תזכיר הצעת החוק פורסם באתר משרד המשפטים ובמרשתת למתן הערות לציבור עד ליום 23.7.2020, אך נכון למועד סיום הביקורת (דצמבר 2020) לא קודם ההליך מעבר לכך.

למרות החשיבות הגלומה בפעילותה של רשות ני"ע מתוקף תפקידה כרגולטור פיננסי, לא ניתן לכך ביטוי בתקנות שעת חירום ולא נקבעה לגבי הרשות הקלה בתחולת ההגבלה על מספר העובדים המרבי המותר לשהייה במקום העבודה. הנושא מקבל משנה תוקף ברקע התנודדות החדות בשווקים הפיננסיים, התעצמות המשבר הכלכלי והחרגת המגזר הפיננסי בתקנות.

נמצא כי הגדרת היקף ההעסקה במגזר הציבורי בחירום לא מתבצעת בצורה מתודית במסגרת היערכות מוקדמת ובהתאם לתרחישי ייחוס ולצרכים העולים מהשטח.

עוד נמצא כי קבוצת העסקים שמחזור מכירותיהם נע בין 200-400 מיליוני שקל העדיפה להגיש בקשות לקבלת הלוואה מהמסלול הרגיל, במסגרת הקרן לעסקים קטנים ובינוניים, על פני הגשת בקשות לקרן לעסקים גדולים. כי שיעור גבוה של בקשות בוטלו בשתי הקרנות, בייחוד בקרן לעסקים גדולים שבה בוטלו כ-33% לפחות מן הבקשות במרבית חודשי פעילותה.

כמו כן, במסלול הרגיל נמצאו פערים בין היישובים היהודיים לבין יישובים שאינם יהודיים לטובת היהודיים הן בשיעור הבקשות שאושרו (כ-3.1%) והן בשיעור הסכום המאושר בממוצע (כ-6.7%).

נמצאו גם פערים בשיעור האישור של מספר הבקשות בחלוקה לענפים (שנאמד בכ-42% - 67%), ולפי נתוני רשות המיסים בדבר שלושת ענפי הפעילות שחוו את עיקר הפגיעה במחזור העסקאות (אירוח ואוכל, אומנות ובידור וחינוך), תועדו שיעורי אישור של מספר בקשות נמוכים מהממוצע.

עוד נמצא כי סורבו בקשות עסקים זעירים רבים להעמדת אשראי בהשוואה לקבוצות עסקים אחרות (שיעור סירוב הגבוה ב-4% - 11%), וקבוצות עסקים גדולים יותר לא זכו לאישור מלוא הסכומים הנדרשים להם כדי לצלוח את המשבר (שיעור הסכום המאושר הממוצע היה נמוך ב-6% - 22% יחסית לקבוצת העסקים הזעירים).

נקודות אור בדוח: למרות הביקורת הקשה, המבקר מציין לחיוב כי בנק ישראל ורשות שוק ההון פעלו במהירות בפרסום הקלות רגולטוריות והנחיות לציבור לטובת הרחבת היקף הסיוע בעת המשבר (ביניהן: כיבוד חיובים של לקוחות שחורגים ממסגרות אשראי, הורדת הגיל המינימאלי בהגדרת "אזרח ותיק" שמזכה את הלקוח בקבלת קדימות בתור למענה טלפוני, הקפאת ביטוחים וחידוש ביטוחים אוטומטי ללא גבייה), וזאת תוך הקפדה על האיזון הנדרש להבטחת יציבות הגופים המפוקחים.

כן מציין המבקר לטובה את אגף החשב הכללי באוצר שפעל לגיוסי חובות בהיקף של כ-265 מיליארד שקל בשנת 2020 שנדרש, בין היתר, למימון הסיוע הממשלתי בתקופת משבר הקורונה.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בתוכניות הסיוע והאשראי שניתנו לעסקים נמצאו ליקויים. בביקורת נמצאות בין היתר, ליקויים בשיתוף הפעולה בין כלל הגורמים הרלוונטיים, בהגדרת חיוניות פעילותם של רגולטורים פיננסיים בחירום, ונמצא פער בגובה הערבות שהועמד על התיק בקרנות להעמדת הלוואות בערבות מדינה בהשוואה בין-לאומית.

לפיכך מומלץ לבחון את מנגנוני הסיוע שהוצעו כדי להגביר את היעילות והמועילות של האשראי שניתן לעסקים, במטרה לגשר על הפער התזרימי שנגרם בעקבות המשבר ולאפשר לעסקים לשוב לתפקוד ולצמוח בסיומו".