יתרות המט"ח של בנק ישראל גבוהות בהשוואה בין לאומית, חורגות בכ-70% מרמת היתרות המקסימלית הרצויה ומבקר המדינה מתניהו אנגלמן ממליץ לבנק ישראל "להכין תוכנית מגירה" למימוש היתרות העודפות. המבקר מציין כי גם כאשר הדולר נסחר ברמות גבוהות והגיע לשיא של 3.862 שקלים לדולר במרץ 2020, בנק ישראל לא ביצע מכירות מט"ח.
"נכון לפברואר 2021 סך יתרות המט"ח המוחזקות בידי בנק ישראל נאמדו ב-185 מיליארדי דולרים, זאת למול הרמה הרצויה, העומדת על 70 עד 110 מיליארדי דולר. הדבר הביא לגירעון מצטבר בהון בהיקף של כ-70 מיליארד שקל ועלול להטיל סיכון מוניטין על בנק ישראל", נכתב בדו"ח המבקר שמתפרסם היום. המקור העיקרי לשינויים ברמת היתרות הוא רכישות מט"ח שביצע בנק ישראל.
נציין שמאז מועד סיום הביקורת יתרות המט"ח של בנק ישראל כבר חצו את רף ה-200 מיליארד ועמדו בסוף ספטמבר על כ-204 מיליארד דולר. אף על פי כן, במסיבת העיתונאים האחרונה הנגיד פרופ' אמיר ירון אף ציין כי הבנק אינו מוגבל בהתערבות מירבית של 30 מיליארדי דולר השנה.
בשנת 2008 בנק ישראל החל לרוכש דולרים כחלק ממדיניות מוצהרת למניעת התחזקות השקל אשר פוגעת ביצואנים. לפי הערכות, אלמלא תוכנית הרכישות של בנק ישראל שערו של הדולר ביחס לשקל היה הרבה יותר נמוך, מתחת ל-3 שקלים. בנוסף, לפי כלכלנים רבים, דווקא יתרות המט"ח הגבוהות של בנק ישראל מספקות יציבות למשק - דבר שבא לידי ביטוי בדירוג האשראי הגבוה של ישראל.
עם זאת, בדו"ח המבקר נכתב כי "הגידול הניכר שהתרחש בעשור האחרון ברמת יתרות המט"ח שבנק ישראל מחזיק ברקע ההתפתחויות הכלכליות בעולם הוביל לסטייה של כ-75 מיליארדי דולרים בפברואר 2021 מהרף העליון של הרמה הרצויה שקבע הנגיד, הגדיל את סיכוני ההשקעה ויצר התחייבויות גדולות במאזן הבנק בהיקף של כ-555 מיליארדי שקל, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות, לצד הקטנת הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון של כ-70 מיליארד שקל, נכון לדצמבר 2020.
מתוך כוונה לחזור לרמה הרצויה ולהפחית את סיכון המוניטין המוטל על הבנק מומלץ להכין תוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות באופן יעיל בנסיבות המתאימות".
הביקורת העלתה כי מלבד בנק ישראל, שני בנקים מרכזיים נוספים מתוך התשעה שנמנים עם קבוצת ההשוואה למדינת ישראל (צ'כיה ותאילנד) הם בעלי הון שלילי. "הגם שהעברת רווחים אינה נמנית עם מטרותיו או תפקידיו של הבנק המנויים בחוק, גירעון רציף בהון הבנק מאז שנת 1999 (שבה העביר לממשלה כ-9 מיליארד ש"ח בעקבות רווח שנרשם בשנת 1998) מנע העברת רווחים לממשלה, שעשויים היו לסייע במימון הוצאות הממשלה".
עוד מציין המבקר כי הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ בהשוואה בין-לאומית - רמת היתרות בבנק ישראל (העומדת על כ-46% מהתוצר נכון לפברואר 2021) "גבוהה מהרמה הרצויה לפי כל גישות האמידה המקובלות (העומדות בממוצע על כ-15% עד 22% מהתוצר), וגבוהה מהרמה הממוצעת של היתרות בקרב מדינות ההשוואה בכל המדדים המקובלים.
יצוין כי רמת היתרות הממוצעת בקרב מדינות ההשוואה אף היא גבוהה מהרמה הרצויה ומצביעה על נטייה להחזיק רמת יתרות גבוהה ממנה".
בדו"ח מוסבר כי המדינות של "קבוצת ההשוואה" הן "המדינות המקובלות להשוואה לישראל" אשר ממוקמת בסמוך לקו ההפרדה בין שווקים מפותחים למתפתחים, בדומה לישראל.
נוכח הממצאים שעלו בביקורת, המבקר ממליץ לבנק ישראל "לבחון באופן עיתי את הרמה הרצויה של היתרות ואת היקף החריגה ממנה ויציג נימוקים לצבירת יתרות עודפות ואת העלויות הכרוכות בכך. נוסף על כך, מומלץ להמשיך ולבחון את התארכות הסטייה מרמת היתרות הרצויה, ובמידת הצורך לפעול להסדרתה".
החוק מפקיד בידי בנק ישראל את ניהול המדיניות המוניטרית ואת ניהול היתרות באופן עצמאי, ללא צורך באישור משרד האוצר. למרות זאת, נוכח הסטייה מהרמה הרצויה של היתרות המבקר ממליץ כי "בנק ישראל יבחן את הצורך בשינוי העקרונות שעל פיהם יחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ לטווח ארוך, באישור שר האוצר, וכי בכובעו של הנגיד כיועץ הכלכלי של הממשלה ימשיך במתן ייעוץ לממשלה בגיבוש כלי מדיניות מעודדי יצוא שיעמדו לרשות משרד האוצר חלף רכישת יתרות".
בנוסף, המבקר ממליץ לנגיד ירון להמשיך "לבחון שימוש בכלים מוניטריים אחרים כדי לתמוך בהשגת יעדי המדיניות המוניטרית, בשים לב לעלות הנוצרת כתוצאה מהסטייה מהרמה הרצויה של היתרות והסיכונים הכרוכים בכך ולאפקטיביות רכישת מט"ח לעמידה ביעדי האינפלציה".
"יתרת מט"ח משמעותית היא נכס אסטרטגי של מדינת ישראל"
בבנק ישראל זועמים על דברי המבקר, ומגיבים לביקורת:
"מדיניות בנק ישראל בשוק המט"ח הוכיחה את עצמה בעשור האחרון ואפשרה למשק הישראלי לבצע התאמה מדורגת לתהליך תיסוף שער החליפין, שנבע ברובו מהתנאים הבסיסיים הטובים של המשק הישראלי. לראיה, התהליך התבצע תוך גידול מתמשך ביצוא השירותים, וללא זעזועים ותשלום מחירים כואבים כגון גלי פיטורים נרחבים וסגירת מפעלים המונית, שהיו עלולים להתרחש אם היה מתבצע ייסוף חד ומהיר, שלא היה מאפשר לתעשייה להסתגל בהדרגה.
ניהול המדיניות המוניטרית הוא התפקיד המרכזי של בנק ישראל על פי החוק ופעילות בשוק המט"ח היא אחד מהכלים להשגת מטרותיו ולמילוי תפקידיו. העלייה ביתרות בשנים האחרונות נובעת בעיקרה מרכישות מט"ח שביצע הבנק, שהופעלו כחלק מכלי המדיניות והיוו תחליף מושכל לכלי מדיניות אחרים; סכומים ניכרים במט"ח שהופקדו על ידי המדינה בבנק ישראל; ומהעובדה שהתשואה על היתרות עלתה בשנים האחרונות.
יתרת מט"ח משמעותית היא נכס אסטרטגי של מדינת ישראל וסייעה לבנק ישראל בהפעלת כליו וסייעה בין היתר לכלכלה הישראלית לצלוח את משבר הקורונה עם פגיעה קטנה יחסית בהשוואה לעולם. ארסנל כלי המדיניות המיוחדים שבנק ישראל הפעיל, ובכללו כלי המט"ח, איפשר יצירת ודאות לשווקים.
עמדת הבנק לסעיפים השונים מופיעה בדו"ח ובנק ישראל ימשיך לעשות את עבודתו נאמנה כפי שביצע אותה עד כה. אנו מודים למבקר המדינה על העבודה שנעשתה בנושא."