מבקר המדינה: ריכוזיות הבנקים הגבוהה גורמת לניגודי עניינים ופוגעת בתחרותיות בשוק ההון

למרות המלצות ועדת בייסקי מ-86' לאסור על הבנקים לנהל קופות גמל, למרות המלצותיהן של ועדות ממשלתיות רבות שהוקמו מאז, למרות יחסו הדומה של בג"ץ לעניין ועל אף עמדתם של גורמים פיננסיים כמו נגיד בנק ישראל, עד כה לא השלימה הממשלה חקיקה ראשית בעניין, וכל הפיקוח והרגולציה מתבססים על תקנות שמתקין שר האוצר מכוח פקודת מס הכנסה.



ב-96' משכה הממשלה מהכנסת את חוק קופות הגמל עליו החליטה ב-93'. בספטמבר 99' היא הטילה על צוות בראשות מנכ"ל האוצר, פרופ' אבי בן בסט, להגיש הצעת חוק מתוקנת "במטרה לצמצם את הריכוזיות בשוק ההון, ולהקטין את פוטנציאל ניגוד העניינים". בפברואר 2000 הגיש הצוות את מסקנותיו, בהן נאמר: "השילוב של ריכוזיות גבוהה עם היקף רחב של תחומי פעילות בנקאית הוא ייחודי לישראל. מעטות המדינות בהן עוסקים הבנקים גם בתחום הפנסיוני. בישראל, לא רק שהם עושים זאת, אלא הם שולטים על ענף שלם שלו - קופות הגמל. כאשר מתקיימים יחדיו ניגודי עניינים וריכוזיות, השיקול של טובת העמית והרצון להשביע את רצונו נדחקים הצידה".



למרות ההמלצות, הממשלה לא דנה כלל בסיכומי הצוות וגם לא הגישה הצעת חוק משלה בנושא. מבקר המדינה קובע כי יש חשיבות לחקיקת חוק קופות הגמל בשל ההיקף הכספי הגדול של הענף, מבנהו הריכוזי, ניגודי העניינים שנובעים משליטת הבנקים ברוב הקופות וחשיבות הסדרת יחסי הנאמנות בין מנהל הקופה לעמיתים. הוא מסביר כי הצורך להגן על העמיתים באמצעות חקיקה, נובע גם מהעובדה שהממשלה מעודדת את הציבור לחסוך לטווח ארוך בקופות הגמל באמצעות הטבות מס.



המבקר מפרט בדו"ח את הפוטנציאל הגדול לניגוד עניינים ואת הפגיעה בתחרותיות בשוק ההון: הבנקים הם הנושים העיקריים של התאגידים העסקיים, ובשל כך יש חשש שהקופות ישקיעו את כספי העמיתים בתאגידים אלו. הבנקים גם שולטים על ענף החיתום ובבעלותם מניות בתאגידים ריאליים.



המבקר מזכיר את התקנות האמורות ליצור את "החומות הסיניות" בין הבנקים למנהלי הקופות, אך הוא טוען כי הן אינן עושות את העבודה וכי לעתים הן לא אפקטיוויות. הוא מזכיר כי הבנקים ממנים את חברי הדירקטוריון של הקופות, כולל את הדירקטורים החיצוניים, וכי הם גם קובעים ומממנים את שכרם. המעורבות הגדולה של הבנק השולט במינוי הנציגים החיצוניים לדירקטוריון ולוועדותיו פוגעת באי תלותם ומחלישה את יכולתם לפעול אך ורק לטובת העמיתים. לאחר סיום הקדנציה שלהם בקופות, המנהלים חוזרים לרוב לעבודתם בבנק.



לדעת המבקר, עוד לפני החקיקה הראשית, על אגף שוק ההון לשקול הוצאת מינוי וקביעת שכרם של הדירקטורים החיצוניים מידי הבנקים. המבקר גם עוסק לא מעט בעסקות שעושות הקופות עם מה שמכונה "צדדים קשורים". לדבריו, אגף שוק ההון אינו בודק, אפילו לא מדגמית, עסקות מסוג זה, וגם אין לו מידע מספיק על כך, למרות מגבלות לא מעטות הקיימות בתקנות.



כך, למפקח על שוק ההון אין מידע בנוגע למי שמחזיקים בשליטה בבנקים ועל חברות שבבעלותם. גם אין לו מידע על תאגידים ריאליים שהבנקים מחזיקים. לפיכך, הוא אינו יכול לבדוק האם הקופות הקשורות לבנקים ממלאות אחר ההוראות. דווקא למפקח על הבנקים יש מידע כזה מכיוון שהבנקים מחויבים להעביר לו כל חצי שנה רשימה של כל האנשים הקשורים. לטענת המבקר, אין כל סיבה שלאגף שוק ההון לא יהיה מאגר מידע מעודכן.



המבקר מציין כדוגמה את בנק הפועלים , שלבעלי השליטה בו יש החזקות ביותר מ-400 חברות שנכללות בהגדרה של "אנשים קשורים".



מהנתונים עולה שעל אף הנסיונות ליצור חומות סיניות, חלק נכבד מההשקעות של קופות הגמל נעשה בגופים שהם בעלי עניין ובצדדים קשורים. לדוגמה: שלוש הקופות הגדולות, גדיש (פועלים), תמר (דיסקונט) ועצמה (לאומי) השקיעו בסוף 2002 בין 12.6% ל-19% מנכסיהן בצדדים קשורים. כלומר, 4.9 מיליארד שקל מתוך נכסים בהיקף של 33.3 מיליארד שקל.



מעבר לדמי הניהול שמקבלים הבנקים מניהול הקופות (כ-0.6% בשנה) הם נהנים מעסקות שעושות הקופות בבורסה באמצעות חברות הברוקראז' של הבנקים. בדיקת המבקר העלתה כי ישנם הבדלים עצומים בגובה העמלות שמשלמות הקופות. למשל, קופת גדיש, המנהלת 15 מיליארד שקל, שילמה ב-2002 עמלות בשיעור של 1.6 פרומיל מנכסיה לבנק הפועלים (24 מיליון שקל) - פי 8 מהשיעור ששילמה למשל עוצמה לבנק לאומי המנהלת 9.3 מיליארד שקל (0.2% פרומיל, 1.8 מיליון שקל) ופי 5 מהעמלות ששילמה תמר לדיסקונט.



המסקנה של המבקר היא כי מנהלי קופות אינם נוקטים את הצעדים הדרושים לחסוך את כספי העמיתים - הם לא עורכים סקר שוק ולא מקיימים הליך תחרותי, כדי להשיג את העמלות הנמוכות ביותר.



תגובת בנק הפועלים: "מבדיקה שערך הבנק לגבי כלל שוק קופות הגמל עולה כי דמי הניהול הממוצעים אותם משלמים העמיתים לבנקים נמוכים בהרבה לעומת גופים פרטיים או חברות הביטוח. בהשוואה בין קופות גמל מרכזיות הנמצאות היום בשוק, לגבי עלות ניהול ההשקעות בקופה, שהוא המדד החשוב ביותר מבחינת הלקוח, נמצא בנק הפועלים במיקום אמצעי יחסית. דו"ח המבקר הפנה את תשומת רק למרכיב אחד מסך כל העלויות שמשלמים העמיתים עבור ניהול ההשקעות בקופה, ונכון היה לבדוק את העלות הכוללת ללקוח".