פרופ' מרשל סרנת: רפורמה של ממש במערכת הפיננסית מחייבת הפרדה של הבנקים משוק ההון

יש להפריד את הבנקים לחלוטין - הן כבעלים והן כמנהלים - מקרנות הנאמנות, קופות הגמל, חברות ניהול תיקים וחברות חיתום. כל ניסיון להשאיר את הבנקים, במישרין או בעקיפין, בתפקידים אלה עלול להחטיא את המטרה. רפורמה של ממש במערכת הפיננסית מחייבת הפרדה של הבנקים משוק ההון - כך קובע פרופ' מרשל סרנת בדו"ח ביניים מיוחד על הרפורמה הדרושה במערכת הפיננסית שהגיש הבוקר ליו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה, ח"כ אמנון כהן (ש"ס).



סרנת שימש כחבר ב"ועדת בייסקי" - ועדת החקירה הממלכתית לחקר משבר מניות הבנקים, שפירסמה את מסקנותיה בשנת 1986. סרנת מונה כיועץ לוועדה לענייני ביקורת המדינה לנושא הרפורמה במערכת הבנקאות. מחר תקיים הוועדה דיון בממצאי מבקר המדינה על יישום המלצות "ועדת בייסקי".



סרנת מציין כי "ההצעה להפריד את הבנקים משוק ההון אינה באה להעניש את הבנקים אלא ליצור מערכת פיננסית יעילה שמסוגלת לקדם צמיחה בת קיימא במשק. הוצאת הבנקים משוק ההון, למעט תפקידיהם בשיווק ובהפצת מוצרים פיננסיים, מהווה תנאי הכרחי להבראה יסודית של המערכת הפיננסית ויצירת שוק הון חופשי ותחרותי. עצם שבירת המונופול של הבנקים על שוק ההון יעודד ויאפשר את כניסתם של מוסדות פיננסיים חדשים, זרים ומקומיים, לשוק ההון הישראלי. כך יוכל להתפתח בארץ מגזר חוץ בנקאי של בנקים להשקעות ומוסדות פיננסיים נוספים ליד הבנקים המסחריים. דבר זה יגביר את התחרות, ובדרך זו גם את יעילות השוק בהקצאת מקורות, ויסייע לשילובו של המשק הישראלי בכלכלה הגלובלית".



סרנת הוסיף כי מאז פרסום מסקנות "ועדת בייסקי" חזרו על עצמן התופעות השליליות של שנות ה-80' גם בשנות ה-90' והכלכלה הישראלית נותרה שוב ללא שוק הון מקומי הראוי למשק מודרני ומתקדם. "למעשה, שוק ההון נשאר תחת שליטתם של הבנקים, במיוחד תחת שליטתם של שני הבנקים הגדולים ביותר - בנק הפועלים ובנק לאומי. הרוב המכריע של קופות הגמל, קרנות הנאמנות וחברות החיתום נשלט על ידי הבנקים או חברות הקשורות עימם. במקביל, הריכוזיות בענף הבנקאות עצמו מונעת התפתחות של שוקי אשראי "חוץ בנקאי". השליטה של הבנקים הגדולים במערכת הפיננסית, המתבטאת בין היתר בעמלות "משונות ומוגזמות" ובחסימת מעבר חופשי של לקוחות מבנק לבנק, הגבירה את הדרישה הציבורית לביצוע רפורמה במגזר הבנקאות המסחרית ובשוק ההון".



"חרף הניסונות הרבים לביצוע רפורמה במערכת הפיננסית שננקטו מאז שנות ה-80', הריכוזיות וניגודי העניינים עדיין מהווים את שורשי הבעיה של ענף הבנקאות ושוק ההון. המשך מונופול הבנקים הגדולים בשוק האשראי, יחד עם מעורבותם המאסיווית בשוק ההון, הנציח רמת ריכוזיות גבוהה ביותר, שאין לה אח ורע בעולם. השליטה של הבנקים בשוק האשראי ובשוק ההון מונעת תחרות ויוצרת סבך של ניגודי עניינים בין הבנקים לציבור לקוחותיהם", הוסיף.



לדבריו, "אין מקום ראוי לטענת הבנקים נגד הרפורמה המוצעת במערכת הפיננסית. אמנם זכות הקניין היא זכות יסוד מוגנת, ואולם במגזר קופות הגמל וקרנות הנאמנות הבנקים פועלים כנאמנים. עצם הטענה של הבנקים כי פוגעים בזכויותיהם לוקה בניגוד עניינים, כי הם מופקדים על הקרנות לטובת בעלי היחידות בלבד. אפילו אם יש מקום לטענה נגד הרפורמה מכוח זכות הקניין, הרי שזכות זו אינה מוחלטת אלא כפופה לפסיקת ההגבלה בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. החוק מתיר פגיעה בזכות הקניין במקרים ראויים. היות שהתועלת הצפויה לציבור מהרפורמה עולה לאין ערוך על הפגיעה בזכות הקניין, יש לשער שבג"ץ לא יראה לנכון להתערב ולבטל את החקיקה להגשמת הרפורמה".



סרנת הסביר כי קיימות שתי חלופות עיקריות לביצוע שינויים מבניים במערכת הפיננסית: ביצוע שינויים במבנה ענף הבנקאות המסחרית או הפרדת הבנקאות המסחרית משוק ההון.



הוא סבור כי "ההצעה ליצור בנק שלישי שמסוגל להתחרות עם בל"ל ובנק הפועלים, לדוגמה על ידי מיזוג בין בנק דיסקונט לאגוד אינה מקרבת את ענף הבנקאות לתחרות חופשית אלא מעמיקה ומנציחה את המבנה המונופוליסטי הקיים. המבנה הבסיסי של הבנקאות לא ישתנה מהותית על ידי הגדלת הגורמים השולטים בשוק משניים לשלושה. כמו כן, בעיית ניגודי העניינים נשארת בלא שינוי".



בעניין ההצעה לצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים באמצעות הגבהת ה"חומות הסיניות" אמר סרנת כי אין בהצעה זו מענה הולם לבעיית הריכוזיות - "ה"חומות הסיניות" כבר הוכיחו את עצמן ככלי פגום גם בטיפול בניגודי העניינים".



אשר להפרדת הבעלות מהניהול הסביר סרנת כי הדבר עומד בסתירה למינהל תקין. "אין ליצור מצב שבו הבנקים נושאים באחריות לקופות הגמל וקרנות הנאמנות ללא אפשרות להשפיע על הניהול או להיפך. גישה זו אינה פותרת את בעיית ניגוד העניינים ואף מייצרת בעיות חמורות של אחריות הקיימות גם בהפרדה מלאה וגם בהפרדה חלקית".



ואילו לגבי הגברת הפיקוח על העמלות ועל מדיניות ההשקעה של קופות הגמל והקרנות הדגיש כי "גישה זו אינה מתיימרת ואינה יכולה להוות פתרון לבעיית הריכוזיות וחוסר התחרותיות במערכת הפיננסית".



מסקנתו של סרנת היא ש"כל ניסיון לבצע שינוי מרחיק לכת מותנה במציאת מערך חלופי המסוגל להחליף את המערכת הקיימת. עלול להיווצר מעגל קסמים שבו אין יוזמים שינוי מבני בשוק ההון כל עוד אין מחליף לבנקים, ואין תחליף לבנקים כל עוד לא יוזמים שינוי מבני".