היכולת של מבקר המדינה לקיים ביקורת שיטתית ועקבית היא מוגבלת. המבקר, מעצם טיבו, בודק נושאים אחת למספר שנים. כדי למלא את החלל הזה קיימים מבקרי הפנים. לכאורה, חוק הביקורת הפנימית שנחקק בישראל ב-1992 ברור ומפורש. כל גוף ציבורי בישראל צריך למנות מבקר פנים שיהיה כפוף ישירות לשר או למנכ"ל, להעניק לו סמכויות רחבות ולאפשר לו גישה למידע.
אבל מחקר של ד"ר ראובן שוורץ מבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה ושל רענן סוליציאנו-קינן, תלמיד מחקר מאוקספורד, מגלה שהמצב בשטח הרבה פחות תקין. המחקר, שהתבסס בעיקר על שאלונים שמילאו 25 מבקרי פנים, פורסם בגיליון האחרון של "עיונים בביקורת המדינה", כתב העת של משרד מבקר המדינה. מרבית היחידות לביקורת פנים, כותבים שוורץ וסוליציאנו-קינן, "ממשיכות לפעול ברמה נמוכה". את השפעתם של המבקרים על ביצועי הארגונים הם מגדירים כשולית.
החוק למשל אינו קובע את מעמדו של מבקר הפנים בהייררכיה של המשרד. לארגונים הממשלתיים יש נטייה לפרש זאת באופן חופשי למדי. חצי מהמבקרים הפנימיים שנבדקו אינם נמנים עם סגל ההנהלה הבכירה של המשרד. כשליש מהמבקרים הפנימיים מועסקים באחת משתי דרגות הניהול הנמוכות (מתוך שש). "חלק מהמבקרים", כך מדווחים שוורץ וסוליציאנו-קינן, "מתלוננים שהמנהלים בדרגות הבכירות אינם מתייחסים אליהם ברצינות".
החוק גם אינו קובע מה גובה התקציב או כוח האדם שיקבל מבקר הפנים. לשני שלישים מהמבקרים אין תקציב משלהם. פירוש הדבר שהם תלויים ברצונם הטוב של המנהלים המבוקרים. ב-9 מ-25 הארגונים שנבדקו, שהם יותר משליש, מנה צוות הביקורת שני אנשים או פחות. במקרה אחד היה רק עובד אחד, בחצי משרה. "לאדם אחד או אפילו לשניים יש סיכוי קלוש בלבד להשפיע השפעה של ממש, כאשר מדובר בכיסוי הפעולות של ארגון המעסיק מאות עובדים ומוציא במסגרת פעילותו סכומי כסף הנאמדים במאות מיליוני דולרים", כותבים החוקרים.
החוקרים בנו סולם ציונים למבנה ביקורת הפנימית מ-0 עד 1, שמשקלל את כל המשתנים שנמנו. הציונים נמוכים במיוחד. 14 ארגונים, שהם 56%, קיבלו ציון שנמוך או שווה ל-0.33. רק ארגון אחד קיבל ציון מושלם - 1. ניתנו ציונים גם לכל אחד מהמשתנים בנפרד. ציונים נמוכים במיוחד היו בתחומים הבאים: מעמד יחידת הביקורת בהייררכיה הארגונית - 0.21, מספר עובדי הביקורת - 0.32, עצמאות תקציבית - 0.36.
כשבודקים מה קורה לממצאי הביקורת, התוצאה אינה מעודדת הרבה יותר. ביותר ממחצית הארגונים (55%), ועדת המעקב לענייני ביקורת התכנסה פעמיים בשנה או פחות. ברבע מהארגונים היא התכנסה רק פעם אחת. בדרך כלל הוועדה דנה ביישום דו"חות מבקר המדינה ולא בדו"חות ביקורת הפנים.
החוקרים מייחסים חשיבות רבה לכך שמבקר הפנים ידווח על ממצאיו לשר. הדבר יכול למנוע מהמנכ"ל להתעלם מממצאים שאינם לרוחו. אלא ש-16 מ-25 מבקרים פנימיים שרואיינו "לא דיווחו על ממצאיהם לשר אף לא פעם או לעתים רחוקות... כל המבקרים מלבד שלושה ציינו שלתפישתם, לשר אין כל עניין או שיש לו עניין מועט בלבד בביקורת פנימית".
בשמונה ארגונים פעולות הביקורת חלשות כמעט בכל המשתנים. אפשר להתנחם בכך שבשישה ארגונים הן חזקות כמעט בכולם. החוקרים ניסו להסביר מה מאפיין ארגונים שבהם ביקורת חלשה. מבקר אחד הסביר ש"הפוליטיזציה של הארגון היא ההסבר העיקרי למצב הנורא של הביקורת". מבקר שני אמר על מקום עבודתו, כי "זהו משרד עם תחלופה גבוהה של שרים ומנהלים שהם מינויים פוליטיים". הביקורת זוכה להצלחה כאשר ממנים לתפקיד המבקר אישים בכירים בעלי מעמד.
כדי להסביר את מצב הביקורת הפנימית משתמשים החוקרים בתאוריה של הנשיאה באחריות, שהשם הראוי לה יותר הוא לכאורה התאוריה של ההתחמקות מאחריות. על-פי התאוריה הזאת, "לדרג הפוליטי הנבחר, לפקידים ממונים, לאנשי מינהל ולעובדים יש סיבות טובות להתנגד לכל ניסיון לחשוף את עבודתם לבדיקה ולביקורת... הם יתנגדו באופן טבעי למדיניות שמטרתה להגביר את הנשיאה באחריות". חוק ביקורת הפנים היה מבחינת כל המעורבים, חוץ מהביקורת, פשרה אידיאלית: הח"כים זכו ברווח פוליטי על העברת חוק שמעודד כביכול מינהל תקין, ומצד שני החוק לא סיכן כלל את השרים והפקידות הבכירה. כמה נוח.
מבקרי פנים בישראל מתלוננים: המנהלים בדרגות הבכירות אינם מתייחסים אלינו ברצינות
שחר אילן
5.1.2005 / 9:18