מבקר המדינה: קו הרכבת המשודרג לירושלים נבנה בלי בדיקת כדאיות כלכלית, בתכנון לקוי ועם חריגות של יותר מ-50%

קו הרכבת המשודרג שנחנך בחודש שעבר בשמחה גדולה, בוצע ללא בדיקת כדאיות כלכלית נאותה, התכנון היה לקוי והחריגות בתקציב הפרויקט היו גדולות מאוד - זו המסקנה המרכזית העולה מדו"ח מבקר המדינה שבחן את הפרויקט ופורסם היום.



קו הרכבת לירושלים דרך בית שמש נחנך עוד במאה ה-19 על ידי הטורקים. הנסיעה בקו הופסקה בשנת 1998 בשל מצבה הירוד של המסילה. בין השנים 1992 ל-2001, מציין מבקר המדינה, נבחנו חלופות שונות לקו לירושלים ונדונו שלוש חלופות. חלופה A1 היא הקו המהיר לירושלים דרך שער הגיא, בו זמן הנסיעה המתוכנן הוא 28 דקות וכדאיותו הכלכלית גבוהה, אך יידרש זמן רב להקמתו והפעלתו. חלופה G, שהציעה להכפיל את הקו הקיים ולשדרגו נמצאה שנייה בכדאיותה הכלכלית וחלופה S, שהיא שדרוג הקו הקיים, שעל פי הבדיקה הכלכלית נמצאה גבולית ורמת השירות שתינתן בו נמוכה, אך הזמן שיידרש להוציאו אל הפועל הוא הקצר ביותר.



על פי דו"ח המבקר, באוגוסט 2001 הוחלט בדיון אצל ראש הממשלה, אריאל שרון, להוציא אל הפועל את החלופה המהירה (A1) במקביל לחלופת השדרוג (S). בדו"ח המבקר נטען, כי הנתונים שעל סמך הצגתם התקבלה החלטה זו היו אופטימיים יחסית לנתונים אחרים שהיו בידה באותה עת. לדעת משרד המבקר, על משרדי האוצר והתחבורה היה לבצע בדיקה כלכלית מקיפה, על מנת שמקבלי ההחלטות והציבור ידעו מהו מחירו של היעד הלאומי שאותו שאפו להשיג. "התקבלה החלטה לקדם את שתי החלופות במקביל בלי בדיקה כלכלית של ההשקעה בשתי החלופות בעת ובעונה אחת, ותוך הסתמכות על נתונים מוטים כלפי מטה של משך העבודות הצפוי ועל אומדן לא שלם של ההוצאות. כמו כן הוצגו נתונים מוטים כלפי מטה של זמן הנסיעה הצפוי", נכתב בדו"ח.



המבקר כותב עוד בדו"ח, כי בבדיקה כלכלית של כל קו בנפרד נמצא, כי כדאיותו של הקו המשודרג שנבחר היא גבולית, ונקודת האיזון הכלכלי של הקו נקבעה לשנת 2014, למרות שהקו המהיר שכמעט וייתר את הקו המשודרג יחל לפעול שנים רבות קודם לכן - על פי הערכות בשנת 2009. כמו כן נמצא בבדיקת המבקר, כי תוספת השקעה של 20% הופכת את פרויקט השדרוג ללא כדאי. בפועל גדלה ההשקעה בכ-50% מעל התכנון המקורי. לעומת תקציב של 330 מיליון שקל, גדלה העלות בלמעלה מ-540 מיליון שקל וזמן ההפעלה המקורי נקבע לינואר 2003, למרות שהקו החל לפעול רק באפריל 2005.



עוד עולה מדו"ח המבקר, כי בבדיקת הכדאיות הכלכלית של חלופת השדרוג הובאה בחשבון הפעלת שתי רכבות בשעה. ההחלטה לשדרג, כותב המבקר, התבססה על ההנחה שייעשה שימוש ברכבות רוכנות המסוגלות לנוע במהירות גבוהה יותר בעיקולים. במהלך הפרויקט החליטה הרכבת לבטל את רכישת הרכבות הרוכנות מבלי שהדבר הובא לאישור מועצת רשות הנמלים והרכבות דאז. כתוצאה מכך התברר, כי בשל זמן הנסיעה הארוך תוכל הרכבת להפעיל רכבת אחת בשעה בלבד, דבר אשר לדעת המבקר, יקטין את השימוש בקו המשודרג ויפחית את כדאיותו הכלכלית.



עוד עולה מדו"ח מבקר המדינה, כי רכבת ישראל בחרה במתכנן לפרויקט, חברת דקר, שהגישה הצעה לתכנון הפרויקט בעלות של 780 אלף שקל, הנמוך ב-60% מאומדן הרכבת, לעומת ההצעה השנייה של חברת גרוסמן-איתן מהנדסים, שעלתה 2.8 מיליון שקל, כ-40% מעל אומדן הרכבת. "השאיפה לחיסכון בהוצאות התכנון היא שהנחתה את הרכבת בהליכי בחירת המתכנן" קובע המבקר. "בסופו של דבר שולמו למתכנן 6.9 מיליון שקל, פי שלושה וחצי מאומדן הרכבת. מספר השינויים הגדול שנעשו בפרויקט נבע מכך שהרכבת התחילה את הפרויקט ללא הכנה מספקת, בלי ללמוד את השטח".



עוד כותב המבקר, כי הרכבת פעלה בניגוד לדיני המכרזים כאשר העסיקה יועצים באמצעות קבלני תשתית שעימם התקשרה ובכך גרמה להוצאות מיותרות של תשלום עמלות לאותם קבלנים. כך למשל עולה מהדו"ח, "במהלך עבודות התשתית התברר, שהתכנון לא תאם את סוג הקרקע ואפשר לתלות זאת בכך שלא נעשו בדיקות קרקע מספיקות. הקידוחים (לבדיקת הקרקע - ש.ק) נעשו בכל 2,900 מטר לערך במקום בכל 500 מטר".



לסיכום, כותב המבקר, לפי התוכניות המקוריות שעל פיהן התקבלה ההחלטה לשדרג את הקו לירושלים, היה הפרויקט אמור להסתיים בינואר 2003, ועבודות התשתית בו היו אמרות לעלות כ-330 מיליון שקל. בסופו של דבר נחנך הקו באפריל 2005, באיחור של 26 חודשים ועלות עבודות התשתית לאחר השינויים שהוכנסו בפרויקט, מסתכמת בחצי מיליארד שקל (בפועל 542 מיליון, הדו"ח נכתב לפני קבלת המספרים הסופיים - ש.ק)".



תוכנית החומש של הרכבת לא היתה מלאה



בתשובתה לדו"ח, כתבה הרכבת בנובמבר 2004 למבקר, כי "היא בוחנת את דרכי פעולתה לצורך הפקת לקחים וייעול ובין היתר עשתה מספר שינויים: שינוי ארגוני בחטיבת התשתיות והוספת עובדים מקצועיים; שינויים בחוזי התכנון ובחוזי ניהול ופיקוח; הקמת ועדה לסיווג מתכננים; הגדלת מאגר המתכננים והיועצים וחתימה על הסכמים עם מתכננים לצורך בקרה ותכנון".



המבקר בחן בין השאר את תוכנית הפיתוח של רכבת ישראל לחמש השנים עד 2008 בהיקף של 20 מיליארד שקל שאושרה בממשלה באוקטובר 2003. מהדו"ח עולה, כי ממשלת ישראל אישרה את העקרונות לביצוע התוכנית הרב שנתית, בלי שהוצג לפניה דירוג הפרויקטים לפי כדאיותם ובלי שנבחנו סדרי העדיפות הרצוי לביצועם".



בדו"ח נכתב עוד, כי "קו הרכבת לאילת לא נכלל במסגרת תוכנית החומש של הרכבת ונקבע, שלמימון הקו ישמשו עודפי כספים שייתרו מפרויקטים אחרים (אם יהיו) ומהחזרי מס (אם יהיו). לא נבדקה כדאיותו הכלכלית של הפרויקט ולדעת משרד המבקר, לפני קבלת ההחלטה על הקמת הקו, ראוי לבדוק את כדאיותו. אם היה נמצא שיש עדיפות לביצועו מבחינת כדאיותו או שיקולים רלוונטיים אחרים, כגון שיקולים כלכליים וחברתיים, ראוי היה לכלול אותו בהליך תקין ומסודר ברשימת הפרויקטים שבתוכנית הפיתוח ולדרג אותו ביניהם לפי מידת עדיפותו".



בדו"ח מצוין, כי משרד האוצר הודיע למבקר המדינה באוקטובר 2004, כי נעשית בחינה מעמיקה של כדאיותו הכלכלית של הקו לאילת. לדעת משרד המבקר, בחינה כזאת הייתה חייבת להיעשות לפני קבלת ההחלטה על הקמת ה