הסעיף הקטן שסיבך את שוק התקשורת הישראלי

מאת יובל דרור

אחת התסבוכות הגדולות ביותר בשוק התקשורת הישראלי, צפויה להסתיים עם החתימה על ההסכם שבין משרד האוצר לחברות הכבלים. חתימה זו תעביר לכבלים את השליטה בתשתית עם תום תקופת הזיכיון ותחילת תקופת הרישיון, ובכך תיסלל הדרך לפתיחת השוק לתחרות: חברות הכבלים יוכלו להציע שירותי אינטרנט מהיר, טלפוניה ושירותים נוספים שאותם נמנעו מלהציע בשל המחלוקת על שאלת התשתית.

ההתחלה היתה אופטימית יותר. בתחילת שנות ה-90 קיבלו שש חברות זיכיונות להקים רשתות טלוויזיה אזוריות. כל חברה קיבלה מונופול באזור הפעילות שלה. מכירות ומיזוגים בשלוש השנים האחרונות, לאחר שחלק מהבעלים העדיפו לממש את הרווחים הגדולים ולפרוש מהמשחק, הביאו לכך שמשש חברות נותרו שלוש חברות כבלים גדולות, הפועלות לפי חוק המסדיר את פעילותן.

הסעיף המוזר ביותר בחוק, זה שגרם לתסבוכת הנוכחית, דן בדרך שבה יסתיימו הזיכיונות של חברות הכבלים. לפי החוק יש לקיים מכרז על הזיכיון, והזוכה במכרז חייב לרכוש את התשתית מהזכיין הקודם. במקרה שלא תהיה התפשרות על המחיר, יקבע שר התקשורת את מחיר העסקה. כאשר פורסמו המכרזים המקוריים, וחברות הכבלים קיבלו זיכיונות ל-12 שנה, איש לא התעניין בסעיף שקינן לו בחוזים והמתין ליום פקודה. רק ב-1999, כשהחלו החברות להיאבק נגד כניסתה של חברת הלוויין יס, גילו לפתע החברות כי זיכיונותיהן קרבים למועד הפקיעה, וכי עם הפקיעה הן עשויות לאבד את כל מה שנחשב לרכושן.

לפי חלק מהפרשנים, החוק מוכיח כי תשתית הכבלים כלל אינה שייכת לחברות. החוק, הם טוענים, מאפשר להלאים את התשתית בתום הזיכיון. ואולם גם פרשנים אלה מסכימים שהחוק ניסה ליצור עסקה בלתי סבירה של קונה מאונס ומוכר מאונס: הזוכה החדש במכרז הכבלים אינו יכול שלא לקנות את התשתית מקודמו, ובעל התשתית אינו יכול למכור את התשתית זולת לזוכה החדש. בנוסף מעביר החוק את שאלת המחיר לשר התקשורת, כאילו היה השר שמאי מומחה.

העניינים נהפכו למסובכים יותר כאשר באוגוסט 1999 הכריזו חברות הכבלים כי הן מוכנות להשיק שירותי אינטרנט מהיר בתוך כמה חודשים. הן היו זקוקות לאישור אחד קטן, של משרד התקשורת. אלא שהסעיף הבעייתי הרים את ראשו: מדוע יש לאפשר לחברות לספק שירותים שאותם יחדלו לספק עם תום הרישיון, ומדוע שישקיעו בשדרוג יקר של התשתית אם ממילא עומדים לקחת אותה מידיהן? לשר התקשורת, בנימין בן אליעזר, היה רעיון: ניתן לחברות רישיון ביניים להפעלת אינטרנט מהיר, ועד לתאריך פקיעת הזיכיונות ישונה החוק או שהצדדים יגיעו להסדר בעניין הארכת הזיכיונות.

האוצר שמע על ההסדר שמציע בן אליעזר ונדהם. לטענת הפקידים, אין לשר התקשורת סמכות להעניק רישיונות תקשורת. מכיוון שבתחילת 2000 האינטרנט המהיר היה להבטחה גדולה, ורבים סברו כי השירות יכניס לכיסם של בעלי החברות כסף רב, החל דיון סביב מחיר הרישיונות. דוד מילגרום, שהיה הממונה על התקציבים באוצר, החל להניע את החרוזים בחשבונייה שלו: שווי חברת הכבלים הממוזגת (בהנחה שמיזוג כזה יאושר), הוא טען, מגיע ל-3.3 מיליארד דולר שכן שוויין של חברות הכבלים נאמד - על סמך עסקות שנעשו בחו"ל - לפי מפתח של כ-3,000 דולר למנוי. בהנחה שלחברות הכבלים יש 1.1 מיליון מנויים (או לפחות פוטנציאל מנויים כזה), משתלם עבורן לשלם סכום בסך מיליארד דולר עבור הארכת הרישיונות.

סעיף קטן בחוק הצליח "לתקוע" את ענף התקשורת

עכשיו היה זה תורן של חברות הכבלים להביע תדהמה. אלה הלכו אל החוק, וראו כי הוא אינו מחייב אותן למכור את התשתית שהקימו. מצוידים בקלף מיקוח זה, הן חזרו אל משרד התקשורת ואיימו כי לא רק שלא ישלמו את הסכום שמילגרום ציין - הן יסרבו למכור את התשתית שברשותן לזכיין שיחליף אותן.

בשלב זה התבקש היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, להיכנס לעובי הקורה. באפריל 2000 הוא פירסם את חוות דעתו בעניין סמכותו של שר התקשורת להעניק לחברות הכבלים רישיונות תקשורת. חוות הדעת, שהשתרעה על פני 51 עמודים צפופים ומפולפלים, קבעה: אין לשר התקשורת סמכות להעניק רישיונות תקשורת, וכדי להעניק לו את הסמכות יש לתקן את החוק (תיקון 25 לחוק הבזק). רובינשטיין אף הנחה כיצד יש לתקן את החוק, ובאותה הזדמנות הציע תיקונים בשוק התקשורת. הוא עסק באופן קביעת מחירו של רישיון תקשורת, במבנה שוק התקשורת על בעיות הריכוזיות והתחרותיות בו ועוד.

בנוסף קבע רובינשטיין, כי יש למנות מעריך מטעם הממשלה שיעריך את שווי הרישיון. חברות הכבלים דרשו למנות בורר שיוסכם על שני הצדדים, ויו"ר ועדת הכלכלה, ח"כ אברהם פורז, סבר כי שופט בית המשפט המחוזי בירושלים, הוא זה שיקבע את המחיר. בשבועות האחרונים, כאשר ועדת הכלכלה החלה להכין את דיוניה לקראת התיקונים בחוק הבזק כפי שהציע רובינשטיין, החליטו נציגי הכבלים ומשרד האוצר לשבת סביב שולחן אחד ולפתור את המחלוקת פנים מול פנים. התוצאה התקבלה אתמול: חברות הכבלים ישלמו שיעור מסוים מהכנסותיהן במשך 12 השנים הקרובות, והמדינה תסיר את כל תביעות הבעלות שלה על התשתית.

במבט לאחור קשה להאמין שסעיף קטן בחוק הצליח "לתקוע" את ענף התקשורת מאז 1999 וגרם למדינה, לחברות התקשורת ולצרכנים נזק של מאות מיליוני דולרים. האם באמת היה צורך להמתין שנתיים שלמות כדי לפתור בעיה מסוג זה?

אלא שכעת חברות הכבלים מסתכלות קדימה, ונדרשות להתמודד עם אתגרים חדשים. ראשית, עליהן לקוות שהשרה לשיתוף פעולה אזורי, ציפי לבני, תחתום על ההסכם בשם הממשלה. אחר כך, נדרש התיקון המיוחל בחוק הבזק שיאפשר לשר התקשורת להעניק להן רישיונות ולסיים את "עידן הזיכיונות". לבסוף, הן מקוות שהממונה על ההגבלים יאשר את מיזוגן לחברה אחת הממוזגת בתשתית ובתוכן גם יחד.

אחרי צליחת אתגרים אלה יהיה אפשר לומר ששוק התקשורת נפתח לתחרות, וגוף בסדר גודל של בזק יוכל להתחרות על כספו של ציבור הצרכנים. חברות הכבלים (או החברה הממוזגת) יוכלו למכור שירותי טלפוניה לשיחות פנים ארציות, אינטרנט מהיר ושירותים נוספים. במידה שיצליחו והכנסותיהן יגדלו, האחוזי