מיחזור הבקבוקים נכשל - הציבור ממשיך לשלם

"מה שקורה כאן תחת איצטלה של חוק של הכנסת, שהוועדה הזאת יזמה, זה פשוט שוד כספי הציבור" (דרור שטרום, הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר, אומר ב-2005 לוועדת הכלכלה של הכנסת מה דעתו על הקנסות הנמוכים שמשלם תאגיד המיחזור במסגרת חוק הפיקדון).

מיחזור בקבוקי ופחיות משקה הוא ענף ייצרי שמגלגל מאות מיליוני שקלים בשנה. במגרש הזה משחקים בעלי הון, יצרני המשקאות הגדולות, משפחות פשע ורשתות השיווק. מול אלה ניצבים המשרד להגנת הסביבה והארגונים הירוקים, ובתווך נמצא יציר הכלאיים - תאגיד המיחזור שאמור לדאוג לסילוק הפסולת ולקיים הלכה למעשה את חוק הפיקדון.

מי שהיה השר לאיכות הסביבה כשאושר החוק, צחי הנגבי, היה חדור בתחושה היסטורית לגביו: "זהו פתח למהפכת המיחזור הכללית", אמר בישיבה של ועדת הכלכלה ב-2001. "זאת הדרך שבה הציבור יתפוש את נושא איכות הסביבה: או שזה יהיה פיאסקו, או שזה יצליח, ועלינו להבטיח שהחוק יצליח".

חוק הפיקדון הרעיש את הנגבי משום שבראשונה בישראל הוא הטיל על היצרנים את החובה לדאוג למוצריהם גם כשאלה נהפכים לפסולת. יצרני המשקאות - החברה המרכזית לייצור משקאות קלים שבבעלות מוזי ורטהיים, טמפו שבבעלות ז'ק בר, מעיינות עדן שבבעלות רוני נפתלי ויפאורה תבורי שבבעלות רוני גת ושלמה רודב - חויבו בחוק לאסוף את הבקבוקים ששולמו עליהם דמי פיקדון ולדאוג למיחזורם.

בתהליך הזה מעורב כסף רב: לפי יו"ר דירקטוריון תאגיד המיחזור אל"ה, נחמה רונן, בישראל מיוצרים מדי שנה יותר מ-500 מיליון בקבוקים ופחיות החייבים בפיקדון של 25 אגורות, כך שבכל שנה משלם הציבור כפיקדון 150-170 מיליון שקל. הכסף הזה אמור להיות מוחזר לצרכנים כשהם משיבים את מיכלי המשקה לנקודת איסוף - וכאן אמורים להיכנס לתמונה יצרני המשקאות. כיום החוק מחייב רק איסוף בקבוקים קטנים בגודל של עד חצי ליטר.

כל אחד מהיצרנים היה יכול לטפל בנפרד במיכלים שלו, אך במקום זאת הם העדיפו להקים תאגיד משותף ללא כוונת רווח, שיטפל במרוכז בכל המיכלים. אל התאגיד מוזרמים כספי הפיקדון ותפקידו לדאוג לאיסוף הבקבוקים, מיחזורם והשבת דמי הפיקדון לציבור. כדי שיבצע את עבודתו נאמנה מוטלים על התאגיד יעדי איסוף שנתיים, ונקבע שאם לא יעמוד בהם הוא ישלם קנס. הקנס, 50 אגורות על כל בקבוק מתחת למכסה, מועבר לקרן הניקיון. חוץ מהיתרון התפעולי, היה להקמת התאגיד יתרון נוסף מבחינת היצרנים: יצירת חציצה בינם לבין תהליך המיחזור, כך שהאחריות על אי-עמידה ביעדים לא תוכל להיות מוטלת עליהם באופן ישיר.

לכאורה טוב ויפה, אך בפועל רצופה פעילות התאגיד בבעיות: החברות שמפעילות אותו אינן מממנות אותו; כדי להימנע מגירעון, יש לתאגיד אינטרס לאסוף פחות בקבוקים מהיעד שנקבע - ולכן הוא פועל לצמצום היעד; ומבנה המערך הלוגיסטי שלו איפשר למשפחות הפשע להשתלט על שוק איסוף הבקבוקים. כעת, החוק עומד בפני שינוי, כך שיחייב גם איסוף בקבוקים גדולים של חצי ליטר ואף יטיל על היצרנים אחריות כספית ישירה לאיסוף מיכלי המשקה. התאגיד מתנגד לשינויים אלה אף יוצא נגד החוק שמכוחו הוא פועל. הוא אפילו שילם 20 אלף שקל מכספי הציבור למכון נאמן בעבור מחקר שמדגים מדוע חוק הפיקדון אינו טוב למשק.

מדוע כל זה קורה והאם השינוי המתוכנן יפתור את הבעיות? תלוי את מי שואלים.

נראה כי חוק הפיקדון נפל על יצרני המשקאות כרעם ביום בהיר. "זו לא אחריותם של היצרנים להשקיע בטיפול בפסולת. הם קמו כדי למכור משקאות ולא כדי למחזר", אומרת רונן. "אם הם יידרשו לעשות כך, הם יפסיקו את הפעילות שלהם".

עד תחילת 2007, אז נכנס לתוקף חוק מיחזור הצמיגים, ענף המשקאות היה היחיד בישראל שנאלץ להתמודד עם חוק המאלץ אותו לטפל בפסולת. באופן טבעי, הבדידות המזהרת הזאת לא היתה לרוחם של היצרנים. "למה עופרה שטראוס לא אוספת עטיפות מהרחובות, ולמה מוזס, נמרודי ושוקן לא מחויבים למחזר עיתונים?" שואלת רונן. "אם כבר, צריך להחליט שכל התעשייה הקמעונית צריכה לעשות את זה".

ומפני שראו את עצמם כנראה כמגזר מופלה לרעה שהוטל עליו נטל לא סביר, החליטו יצרני המשקאות שלא לממן את מנגנון האיסוף והמיחזור. כתוצאה מכך, התאגיד נאלץ לממן את פעולותיו באמצעות ההפרש בין דמי הפיקדון שנגבים מהצרכנים לבין הסכום שמוחזר להם כשהם משיבים את מיכלי השתייה לנקודות האיסוף. כך נוצר מצב פרדוקסלי: ככל שתאגיד המיחזור אוסף יותר בקבוקים עליו להחזיר יותר כסף לציבור ונשאר לו פחות כסף בקופה. כך, תאגיד המיחזור פועל נגד תכליתו, שהיא איסוף ומיחזור של כמה שיותר בקבוקים ופחיות.

את הטענה כי מימונו של התאגיד מכספי הפיקדון נוגד את האינטרס הציבורי העלתה השופטת מיכאלה שידלובסקי-אור בשבתה בראש בית הדין להגבלים עסקיים, שדן ב-2005 במעמדו של תאגיד המיחזור כמונופול. "אנו סבורים שנוצר פרדוקס בהסדר שאותו מתווה חוק הפיקדון", היא כתבה. "בעוד שמטרת חוק הפיקדון והאינטרס הציבורי היא להגדיל את כמות מיכלי המשקה הריקים שנאספים ומועברים למיחזור, הרי שחוק הפיקדון יוצר מעין 'מחסום מימוני' לפעולת תאגיד האיסוף, ומאפשר פעולה מאוזנת בהיקפי איסוף של עד 65%".

כלומר, 35% מכספי הפיקדון, שלכאורה הציבור היה צריך לקבל בחזרה, נשארים בתאגיד המיחזור כדי לממן את פעילותו. "אני חיה בשלום עם ה-65%. אם אני אוספת יותר, אני בגירעון", מודה רונן. כך, במקום לעמוד ביעדי האיסוף מעדיפים בתאגיד להשיב את הפרש דמי הפיקדון לקרן ולפעול במקביל בוועדת הכלכלה להתאמה רטרואקטיווית של מכסות האיסוף כדי לא לשלם קנס. על רקע טענותיו כי יקרוס אם ייאלץ לשלם את הקנס, מוחלים לו על התשלום בארבע השנים האחרונות.

על הדברים האלה אמר שטרום בישיבת וועדת הכלכלה באוגוסט 2005: "כל אדם עם הבנה כלכלית מינימלית מבין: כשהקנסות נערמים, החוק לא יכול לעבוד בצורה מוצלחת. אם למישהו כדאי לשלם עוד ועוד קנסות, סימן שמשהו רקוב בשיטה. ואם משהו לא עובד בשיטה הזאת, אז אני מפציר בוועדת הכלכלה להביא את כל הדברים לשולחן אחד כדי שפעם אחת ולתמיד אפשר יהיה להפסיק את המסע הזה של גזילת כספי ציבור ולפתור את הבעיה בבת אחת".

מחוות דעת שהגיש שטרום ב-2005 לבית הדין להגבלים עסקיים עולה כי הציבור מפסיד כסף מהתנהלות התאגיד לא רק משום שהוא אינו מחזיר לו את דמי הפיקדון: מתברר כי התאגיד הוציא כחצי מיליון שקל בעבור יועץ תקשורת ושתי חברות לובינג, שמטרתם לפעול להורדת יעדי האיסוף שנקבעו בחוק.

פיסת מידע חיונית להבנת התנהלות המנגנון היא כי כ-90% ממיכלי המשקה שחייבים בפיקדון לא נמצאים אצל הצרכנים הפרטיים אלא בבתי עסק. כדי לאסוף את המיכלים האלה העדיף התאגיד להסתייע באספנים פרטיים, להם הוא משלם דמי עידוד: כמה אגורות בעבור כל מיכל, בנוסף לדמי הפיקדון בגובה 25 אגורות. ואולם, כפי שנחשף בחוות הדעת של שטרום לביה"ד להגבלים עסקיים בנוגע לשנים 2003-2002, מהר מאוד נוצר ניגוד עניינים מוזר, התאגיד רוצה למחזר רק 65% מהבקבוקים בכל שנה כדי להישאר באיזון כלכלי, אך האספנים עלולים לחבל במאמצים אלה אם הם יעבירו אליו יותר מדי בקבוקים. לכן, אם התאגיד צופה כי האספנים יעבירו לו יותר מדי בקבוקים, הוא מקטין בסוף השנה את דמי העידוד ושב ומגדיל אותם בתחילת השנה הבאה. כך הוא מביא להקטנת האיסוף בסוף השנה ולהגדלתו בתחילת השנה שאחריה.

מסמך ששלח תאגיד המיחזור לאספנים והגיע לידי TheMarker מעלה חשש כי גם בסוף 2006 התבצע מהלך שכזה. במסמך מודיע התאגיד כי ב-1-15 בינואר 2007 יהיו דמי העידוד 6 אגורות. אולם, לדברי עו"ד לינור אריאלי מעמותת אדם טבע ודין, ככל הידוע לעמותה באוקטובר-דצמבר הופחתו דמי העידוד מ-4.5 אגורות ל-3.5 אגורות.

באחרונה פורסמו בכל העיתונים מודעות נגד הרחבת חוק הפיקדון. על המודעות חתומים תאגיד המיחזור, יצרני המשקאות (בעלי התאגיד) וחברת אביב מיחזור.

לדברי אילן ניסים, ראש אגף פסולת במשרד להגנת הסביבה, חוק הפיקדון המורחב יפתור את הכשלים שבחוק הנוכחי. החוק החדש, שעומד לפני קריאה ראשונה בכנסת, יטיל אחריות ישירה על יצרנים שלא יעמדו ביעדי האיסוף ובכך יפתור את הכשל המימוני שעליו הצביעה שידלובסקי-אור. בנוסף, הוא יחיל את דמי הפיקדון גם על בקבוקים שנפחם ליטר וחצי ובכך יביא למעורבות גדולה יותר של הצרכנים הפרטיים בשרשרת המיחזור. לדברי רונן, "הבעיה בהרחבת החוק היא ש-100% מהבקבוקים הגדולים נרכשים על ידי צרכנים פרטיים, ואולי 20% יחזירו אותם לרשתות השיווק. כדי שיחזירו בקבוקים גדולים, צריך להגדיל את הפיקדון. חוץ מזה, רשתות השיווק לא רוצות לטפל בזבל - וזו לא טענה שאפשר לנפנף".

ניסים אומר בתגובה כי "התאגיד לא יכול להתלונן על מה שנגרם בשל האופן שבו הוא ניהל את הדברים. זו חוכמה קטנה לטעון שיש בעיות בגלל דברים שאתה יצרת. בתחילה היה ליצרנים הסדר עידוד עם רשתות השיווק, בדומה לאספנים הפרטיים, אבל אחר כך היצרנים החליטו שהרשתות חייבות לקבל את הבקבוקים. הם לא שילמו להן גרוש ושילמו רק לאספנים פרטיים. בחוק החדש, כדי לעמוד ביעדים היצרנים והמשווקים יצטרכו למצוא מנגנון תגמול".

לדברי רונן, על המדינה להניח לתאגיד לאסוף בקבוקים גדולים ללא פיקדון ובאופן וולונטרי, על אף ששיעורי האיסוף קטנים יותר כך. ואולם לפי גלעד אוסטרובסקי, ראש מחלקת פסולת בעמותת אדם טבע ודין, הנתונים בעולם מורים על שיעור איסוף מירבי של 30% כשאין דמי פיקדון על הבקבוקים. רונן טוענת כי היא יכולה להגיע ליעד של "50% איסוף - כמו שנהוג בעולם". על השאלה כיצד היא תצליח לעשות זאת, היא עונה כי מהמחקר שערך מכון נאמן עולה כי הציבור ימחזר 40% מהבקבוקים, ו-10% נוספים ימוחזרו לאחר שתגיע להסדרים עם קבלני אשפה. לטענתה, חברות המשקאות מוכנות לתרום בעבור האיסוף הוולונטרי 25 מיליון שקל לאורך 10 שנים.

הקמפיין נגד הרחבת חוק הפיקדון זכה השבוע בהצלחה מסוימת: דו"ח של ארגון אמון הציבור ביטא את עמדת יצרניות המשקאות נגד הרחבת החוק, אם כי לא התייחס להחלת אחריות ישירה עליהן. שר התמ"ת, אלי ישי מש"ס, מיהר לאמץ את הדו"ח - צעד שלא הפתיע את עו"ד אריאלי. לדבריה, חברי ש"ס היושבים בוועדת הכלכלה מאשרים לתאגיד הורדת יעדי איסוף בדיעבד. אוסטרובסקי טען בעתירה שהגישה העמותה לבג"ץ נגד הורדת יעדי האיסוף: "כל ההסבר שהובא כאן לא מצליח לבטא ולו במעט את חיזיון האימים שלו היינו עדים בוועדת הכלכלה של הכנסת בעת ישיבתה בעניין הורדת היעדים (ביום 27 בדצמבר 2006). הנהוני הראש וסימני העיניים בין אנשי התאגיד לבין אנשי ש"ס גרמו לתחושת קבס ולמחנק עז בגרון. ניסיונותינו החטופים להסביר בהיגיון ובדרך ארץ כי פגם גדול נעוץ בהחלטה להפחית היעדים נותרו ללא מענה רציני".

בינתיים, משתמש התאגיד בכספי הפיקדון של הציבור כדי לקנות 1,500 כלובי איסוף בעבור אביב, החברה שאחראית על איסוף הבקבוקים הגדולים. לדברי רונן, בעוד שבועיים יושק קמפיין לעידוד השימוש בכלובים האלה - אך זה לא יהיה הקמפיין היחיד שאליו הם קשורים. כבר עתה מעוטרים הכלובים במדבקות שמכריזות: "בקרוב מסלקים אותי מכאן והבקבוקים יחזרו אליך לפח".

לדברי עו"ד אריאלי מעמותת אדם טבע ודין, "התאגיד מנסה לומר בקמפיין כי הרחבתו של חוק הפיקדון לבקבוקי 1.5 ליטר תגרום להיעלמותם של הכלובים והציבור יישאר ללא מענה להחזרת הבקבוקים - ולכן הם ייזרקו לפח. זו אמירה מטעה ומסיתה. הרחבת חוק הפיקדון נועדה להעלות את כמות הבקבוקים הגדולים שנאספים מכ-10% כיום ל-85%, באמצעות מנגנון היעדים והקנסות שיוטלו על היצרנים".

לטענת רונן, צריך לאפשר לחברות להמשיך ולאסוף את הבקבוקים הגדולים ללא פיקדון ולחנך את הציבור לאיסוף לפני שמטילים יעדים וקנסות. לדבריה, "אם הם רוצים להיות סקנדינוויה, שימצאו את הדרך. אני חיה בישראל. אנשים מגיעים לכאן מכל מיני תרבויות. אני אשמח להיות כמו סקנדינוויה". אגב, אותה רונן אמרה ב-2001 בעת דיון בוועדת הכלכלה: "אני מקווה שבעתיד ייכללו בחוק הפיקדון גם מיכלי משקה גדולים יותר. הציבור הכללי, גם זה שאינו 'ירוק' בנשמתו, מעוניין לעזור ולהחזיר את מיכלי המשקה".

לטענת רונן, אין זה מוזר שהתאגיד עורך קמפיין נגד החוק שמכוחו הוא פועל. לדבריה, "אנחנו מתמודדים עם משפחות הפשע שהשתלטו על מנגנון האיסוף ונצטרך להתמודד אתן עם הרחבת החוק". על כך אומר ניסים כי "מטרת מסע ההפחדה היא מניעת איסוף המיכלים הגדולים".

"רונן עצמה אומרת כי 100% מהבקבוקים הגדולים נקנים בידי צרכנים פרטיים, ולכן עם הרחבת החוק השחקנים החדשים במגרש יהיו הצרכנים הפרטיים, ולא האספנים מבתי העסק שעליהם השתלטו גורמי הפשע", אומרת עו"ד אריאלי. "דווקא הכללת הבקבוקים הגדולים בחוק תגרום להרחבת תשתית האיסוף ברשתות השיווק באמצעות מכונות אוטומטיות - וכך תיסגר הפירצה שמאפשרת למשפחות הפשע לחדור לתחום". לדברי אריאלי, "כניסת משפחות הפשע לתחום איסוף הבקבוקים מתאפשרת בגלל תשתית איסוף לקויה. התאגיד העדיף לשלם דמי עידוד לאספנים פרטיים כדי שירכזו את הבקבוקים. אם הדרך הזאת היא כר לפשע, ניתן לבחור בדרכים לוגיסטיות אחרות".

52 מיליון שקל הצטברו מאז 2002 בחשבון חוק הפיקדון של הקרן לניקיון במשרד להגנת הסביבה מכספי קנסות. בשנתיים הראשונות שבהן פעל, שילם התאגיד קנס בשל אי-עמידה ביעדי המיחזור, אך בשנים הבאות הותאמו היעדים באופן רטרואקטיווי להיקף האיסוף בפועל - וכך גובה הקנסות ירד בהדרגה. ב-2001-2002 שילם התאגיד קנס של 34 מיליון שקל לקרן, ב-2005 הוא שילם 1.5 מיליון שקל בלבד לקרן וב-2006 לא שילם קנס כלל. חישוב שערכו בעמותת אדם טבע ודין מגלה כי לו הקנסות היו משולמים במלואם, היו מוזרמים לקרן כ-150 מיליון שקל נוספים.

גם ב-50 מיליון השקלים שכן הצטברו בקרן כמעט שלא נעשה שימוש - על אף שהמשרד להגנת הסביבה אינו משופע בתקציבים. רק ב-2006 אושרה תוכנית להוצאת 8.5 מיליון שקל מהקרן - ועד עתה שולמו מתוכם 1.3 מיליון שקל בלבד. אילן ניסים, ראש אגף פסולת במשרד להגנת הסביבה, אומר כי במשרד הכינו תוכניות תקציביות בעבר, אך הן לא אושרו בוועדת הכלכלה ובאוצר.

יו"ר השדולה החברתית-סביבתית בכנסת, ח"כ דב חנין (חד"ש), אומר כי הקרן לשמירת ניקיון היא מנגנון חשוב, שטוב שיוקצה לה כסף. לדבריו, "ראוי שהקרן תהיה יותר פתוחה, תעודד מעורבות של ארגונים סביבתיים ושההחלטות שיתקבלו בה יהיו שקופות". חנין אומר כי לא ידע שבמשרד לאיכות הסביבה נתקלים במכשולים בהוצאת הכסף למימוש מטרות. "כיושב ראש השדולה החברתית-סביבתית אני מבטיח שנעשה כל מה שאפשר כדי לעזור. יש ניצול נמוך מדי של תקציבים במשרדי הממשלה להגנה על הסביבה. התקציב הכללי מגוחך, ועדיין - גם תקציבים קיימים לא מנוצלים".