קוסמטיקה לתקציב: הטריקים שעומדים לרשות האוצר לשיפוץ הגירעון

פיני כהן, מאנשי העסקים הוותיקים והבולטים בישראל היה מופתע. "מסתבר שלצה"ל נגמר הכסף", הוא סיפר בשבוע שעבר בכנס החשב הכללי, "היום צה"ל יכול להזמין חלק מהציוד אך ורק ברכש גומלין. משלמים בכספי סיוע אמריקאי. מעולם לא שמעתי שמשרד הביטחון פונה לתעשייה המקומית ומבקש לעצור הזמנות עד ינואר פברואר כי נגמר לו התקציב, לא זוכר דבר כזה".

לצה"ל נגמר הכסף. במשרד הביטחון הודיעו לחברות הביטחוניות שלא יוכלו לשלם להן לפני תחילת השנה הבאה. לא, אין כאן סקופ מרעיש אלא בסך הכל תרגיל חשבונאי של האוצר, שנעשה כחלק מהמאמץ המלחמתי הגדול לצמצם את שיעור הגירעון בסוף השנה. מה שנשמע כל כך מפתיע לכהן ואולי מדאיג לאזרח מהשורה, היה מעלה חיוך אצל כל נער באגף החשב הכללי במשרד האוצר שהיה מעורב באופן כלשהו בביצוע תקציב המדינה.

הגירעון דומה במובנים רבים לאוברדראפט של משקי הבית ומגלם את כלל ההתחיבויות של המדינה ביחס להכנסותיה. הממשלה קבעה יעד גירעון של 2.9%. השנה מקבלים מאמצי שיפוץ הגירעון חשיבות מיוחדת לאור הבחירות הקרבות. האפשרות של עריכת הבחירות במרץ, שעדיין לא ירדה סופית מהפרק, עדיפה בהרבה מבחינת מי שמבקש להציג לציבור נתוני גירעון משופצים, אבל גם אם הבחירות יתקיימו במועדן המקורי - נובמבר - הרי שיש חשיבות רבה לנתון הגירעון האחרון בקדנציה, כסוג של תעודת גמר - 'קיבלתי את המשק עם גירעון גבוה ואני משאיר אותו עם גירעון נמוך' מי יזכור מה היה הגירעון ב-2015, 16' או 17'?

גירעון נמוך כבר לא יהיה השנה, זה בטוח. גם החריגה מהיעד נראית כבר כמעט עובדה גמורה, אבל להבדל בין חריגה שולית, של עשירית האחוז לחריגה משמעותית של חצי אחוז ומעלה יש משמעות גדולה. נכון לסוף אוקטובר הגיע הגירעון התקציבי המצטבר ב-12 החודשים האחרונים ל-3.6% תוצר לעומת 2.9% שקבע היעד. שר האוצר משה כחלון התחייב בפומבי לגמור את השנה בסטייה לא משמעותית מהיעד שזה אומר גירעון של 3.1%, גג. חצי נקודת אחוז בגירעון שווה 6-7 מיליארד שקל סכום שאפשר לקבל באמצעות הקטנת הוצאות, הגדלת הכנסות או שילוב של השתיים.

ימי נובמבר דצמבר הם התקופה לביצוע תרגילים לשיפוץ נתוני הגירעון השנתי כמעט בכל שנה, ולא רק בשנים שבהן הגירעון הולך ותופח ומאיים לפרוץ את התקרה. גם בשנים טובות האוצר משפץ את הגירעון, אבל בכיוון ההפוך. לפני שנה למשל שברו את הראש באוצר מה לעשות עם הכנסות של 16 מיליארד שקל מעל לתחזית הגבייה. השנה עמדה להסתיים בגירעון קטן ב-50% מהיעד, שהיה כמו השנה 2.9% תוצר. גם גירעון נמוך מהיעד זה דבר רע, שמעיד על תכנון לקוי של תקציב המדינה. מה עשו באוצר ב-2017? 'דחפו' 4 מיליארד שקל לקרן מס רכוש - וזה פתרון אחד שפורסם, את כל יתר הטריקים האוצר שומר לעצמו, ורוב הסיכויים שלא תשמעו ולא תדעו עליהם, לא מראש וגם לא בדיעבד.

במאמציהם לשחק בנתוני הגירעון הולכים השיפוצניקים של האוצר מהגדול לקטן. הנוח מכולם הוא כמובן תקציב הביטחון - 60 ומשהו מיליארד שקל שחלק ניכר מהם תשלומים לספקים וקבלנים שאפשר לדחות או להקדים. משרד הביטחון עצמו עסק לא מעט בתרגילים כאלה בעבר בתקופה שלאוצר לא היה חשב במשרד. כאשר תקציב הביטחון היה בתת-ביצוע העביר משרד הביטחון את כל העודפים של היום האחרון בשנה, כמקדמות לחברות ביטחוניות בישראל שעימן היה קשור בהסכמי רכש רב-שנתיים.

מהדברים של כהן עולה לכאורה כי האוצר פועל השנה בכיוון ההפוך והוא דוחה תשלומים לספקים עד תחילת 2019. כמה כסף אפשר להעביר בדרך הזאת משנה לשנה? בין מיליארד ל-2 מיליארד שקל, להערכת גורמים שעסקו בכך בעבר.

לא רק תקציב הביטחון מעניין את השיפוצניקים של הגירעון באוצר. גם תקציב החינוך- 57 מיליארד שקל - הוא מועמד מצויין, אם כי שם הגמישות קטנה יותר במונחי זמן.

קחו למשל את משכורות המורים, המשולמות כמה ימים אחרי האחד בחודש. הכסף למשכורות דצמבר המשולמות נניח ב-7 לינואר יועבר בשנה נורמלית בשבוע האחרון של דצמבר. אף אחד לא ישים לב אם ההעברה תהיה ימים ספורים אחר כך, בתחילת ינואר. גם בביצוע התקציב לבניית כיתות לימוד אפשר לשחק. לצמצם את המנה של דצמבר ולהגדיל את המנה של ינואר. באופן דומה ניתן לפעול גם בתקציב הבריאות שעומד על מעל 30 מיליארד שקל ולדחות תשלומים לקופות החולים ולבתי החולים הממשלתיים.

תרגיל חביב אחר שהיה מקובל בעבר על אגף התקציבים באוצר היה לשנות את לוחות הסילוקין של התשלומים לקרנות הפנסיה הוותיקות. התרגיל היה להגדיל או להקטין את התשלום השנתי לקרנות בהתאם לצורך. כשההפרשה השנתית לקרנות נעה בין 3 ל-4 מיליארד שקל לא הייתה לאגף בעיה 'לשחק' עם מיליארד או שניים ואפילו לחסוך הוצאות ריבית, על חשבון החוסכים.

מעבר לתקציבים הגדולים נחתמים באוצר בכל חודש עשרות חוזים וסיכומים תקציביים. התשלום נעשה בדרך כלל בשוטף פלוס 30 אבל אם מתחילים להיערך לכך מספיק זמן מראש אפשר לדחות חתימה על חוזים וסיכומים בכל מיני תואנות ותירוצים. בעבר התוצאה של גרירת רגליים כזו הייתה תת-ביצוע אבל החשש הזה אינו רלוונטי כרגע כשצמצום ההוצאה היא מטרת העל וכנדמה שאם כבר, הבעיה היא ביצוע יתר, מעבר לתקציב המתוכנן.

דוח רשות החברות ל-2017 שפורסם לאחרונה הראה רווחיות מרשימה של החברות הממשלתיות. החברות הרווחיות שבבעלות הממשלה הן חברת נמל אשדוד שרשמה ב-2017 רווח נקי של מעל 200 מיליון שקל, נמל חיפה הרוויח 95 מיליון, רפא"ל רשמה רווח של 445 מיליון שקל והתעשייה האווירית יחד עם אלתא הרוויחו ביחד 292 מיליון שקל - את כל הסכומים האלה יכולה המדינה לקחת (בניכוי 10% בונוס לעובדים).

אלא שלא יהיה פשוט לקחת מהחברות הממשלתיות את הסכומים הנ"ל. לשם לקיחת דיבידנדים המממשלה תצטרך את הסכמת הדירקטוריונים של החברות כאשר חברות הנמל למשל כבר התחייבו להשתמש ברווחים העתידיים למימון תוכניות השקעה בפיתוח התשתיות הנמליות. החברות הביטחוניות יטענו ששימוש ברווחים שלהן יהיה על חשבון ההשקעה בפיתוח אמצעי לחימה. גם העובדים יכולים לדרוש תשלום בונוס במסגרת חלוקת דיבידנד.

מלבד החברות הממשלתיות הרשמיות יש למדינה יכולת לחלוב כספים מפרות מזומנים דשנות שרועות בסמוך לתקציב המדינה כמו רשות שדות התעופה, מפעל הפיס או חברה אחרת בתחום התשתיות שבהם הצטברו יתרות של מיליארדים.

מהלך חשבונאי אחד שכבר נעשה באישור החשב הכללי רוני חזקיהו - למרות התנגדות מצד בנק ישראל והחשבת הכללית הקודמת מיכל עבאדי בויאנג'ו - היה שינוי הרישום החשבונאי של הכנסות רשות מקרקעי ישראל ממימוש מקרקעין שצה"ל פינה, במסגרת המעבר דרומה - הכנסות האלה שיגיעו השנה לכמיליארד שקל יאפשרו לחזקיהו לרשום הוצאות קטנות יותר וגירעון קטן יותר. חשוב להדגיש שהשינוי החשבונאי של שינוי שיטת הרישום שאישר חזקיהו הוא בליגה אחרת משאר התרגילים שנמנו כאן: מדובר בשינוי לתמיד של כללי המשחק ולא מדובר בעוד תרגיל של דחייה או הקדמה.

המקור האחרון למשחקי גירעון בצד ההכנסות הוא רשות היסים. בכל רגע נתון מנהלת רשות המיסים הליכי בירור שומות בהיקפים של מאות מיליוני שקלים. הוראה פשוטה להאיץ סגירת שומות יכולה להוון הכנסות גדולות ממס, אם כי במקרה כזה הלחץ של המדינה ישחק לידיים של הנישומים ומייצגיהם שיצליחו להוציא הסדרים טובים יותר, על חשבון קופת המדינה.

הלחץ לסגור מהר שומות הוא דוגמה לנזקים שגורמים השיפוצניקים של הגירעון להכנסות המדינה אבל זו לא הבעיה היחידה. הסיכון העיקרי הוא מחשיפת התרגילים והנזק שייגרם בכך לאמינות הניהול התקציבי של הממשלה. "חשבונאות יצירתית בשנות שפע זה נסלח, בשנה מאתגרת - זה לשחק באש", אומר בכיר אוצר לשעבר.

ויש עוד חיסרון בולט: שיפוצי הגירעון טובים לפרק זמן מוגבל. הם מצויינים בתום קדנציה כפי ששר האוצר כל-כך רצה שיקרה הפעם. הגירעון הגבוה שנוצר ב-2018 אינו מקרי, גם 2017 הייתה מסתיימת בגירעון גבוה אלמלא ההכנסות החריגות והחד-פעמיות שהיו השנה. הגירעון המבני של הממשלה הוא בסביבות 3% - זה נתון בעייתי ומטריד מאד שמתישהו תצטרך הממשלה להתמודד איתו באמצעות העלאת מיסים או קיצוץ אמיתי ועמוק.

משום כך עם כל היצירתיות של חשבי האוצר גם הם אינם יכולים לעצור את הנשימה ולהחזיק את הכרס של התקציב בתוך המכנסיים יותר מחודשיים שלושה - בסוף הכל יתפרץ החוצה, וזה עלול להיות מכוער.

גורמים באוצר אמרו ל"גלובס" בתגובה כי "אנו שבים ומבהירים כי אין בעיית גירעון ב-2018. אם השנה תסתיים בגירעון של 3% או 3.1% הרי שמדובר בסטייה של שני מיליארד לכאן או לשם ומתוך תקציב של 400 מיליארד שקל מדובר בסטייה שולית וזניחה. אילו היינו משחקים בנתוני הגירעון היה אפשר לסיים את השנה בלי בעיה ב-2.8% - אלא שאין, ולא יהיו, תרגילים או משחקים. מקרים המתוארים כמו הקדמת תשלומים לקרן מס רכוש הם חלק מניהול תזרימי שוטף של התקציב. למיטב ידיעתנו אין כל "עצירה" או דחייה של תשלומים במשרד הביטחון, וודאי שלא ניתנה הנחיה כזאת על ידי משרד האוצר".