ישראל צועדת שוב אל תוך רפורמה מבנית בשוק המזון, הפעם בענף החלב. זוהי רפורמה שמוצגת לציבור כפתרון ישיר ליוקר המחיה ולריכוזיות, אך מאחורי הסיסמאות ישנה מציאות מורכבת בהרבה.
הניסיון הישראלי מלמד שרפורמות מהירות עם חזון חלקי בלבד אינן מסוגלות לפתור את הבעיה, ולעתים אף מחמירות אותה.
מנכ"ל מועצת החלב, איציק שניידר, מציג תמונה מקצועית עמוקה שמאירה את המהלך מזווית אחרת לחלוטין. זוהי תמונה שמעלה שאלות כבדות משקל על דרך קבלת ההחלטות, על הבנת המנגנונים בענף ועל ההשלכות האפשריות ביום שאחרי.
לפי האוצר אין צורך במנגנון תכנון לאומי בענף החלב. זו טענה שנשמעת דומה לטענות אחרות שהועלו בעבר ברפורמות שונות. אך תפקיד מועצת החלב אינו רק חלוקת מכסות. למעשה מדובר במערך ניהולי שלם שמפקח על יציבות האספקה, התאמת הייצור לעונות השנה, איזון בין רפתות חלב קטנות לגדולות, קביעת סטנדרטים טכנולוגיים, הטמעת חדשנות, פיקוח על איכות, ניהול סיכונים, קווי אסדרה, וטיפול מקצועי בחוסרים ובמצבי קיצון.
המודל הזה נולד מתוך הכרח: חלב הוא מוצר בסיסי ורגיש, ועקומות ההיצע והביקוש שלו אינן גמישות. רפת שלא מקבלת ודאות מינימלית לא יכולה להשקיע, להתרחב או אפילו לשרוד. ביטול התכנון ללא מנגנון חלופי הוא מהלך שעלול להשפיע על כל שרשרת האספקה.
שניידר מדגיש כי אף אחד עדיין לא הציג תשובה רצינית לשאלה הפשוטה מה יקרה ביום שאחרי. כיצד יתנהל הענף. מי יפקח על ייצור עודף או חוסר. כיצד תובטח אספקה אחידה בכל הארץ. כיצד ייראו המחירים לאורך זמן. אלו שאלות שהתשובות להן לא מופיעות במסמכי הרפורמה ושתמיד הופכות למוקד המשבר רק לאחר שהרפורמה כבר יושמה.
ההבדל בינינו לאירופה
לדברי שניידר, הפערים בין ישראל למדינות OECD אינם נובעים מתכנון הענף. למעשה מדובר בשלושה גורמים מבניים שאין להם קשר למועצת החלב ושביכולתם להסביר חלק עצום מהפערים.
מע"מ מלא על מוצרי חלב - בעוד שמדינות רבות באירופה פוטרות מוצרי חלב ממע"מ בדיוק כמו פירות וירקות בישראל, כאן מוטל מע"מ מלא המכביד באופן מיידי על הצרכן. הורדת מע"מ על מוצרי חלב הייתה יוצרת הוזלה ישירה ללא פגיעה בענף ובלי צורך בשינוי מערכתי.
כשרות - לישראל יש מערכת כשרות מורכבת שמשפיעה על כל שלב בייצור. הדרישות שונות בין הזרמים והגופים ההלכתיים, יש הגבלות על זמני חליבה בתקופות שונות, ויש התניות מיוחדות לחג הפסח. אין לכך תקדים בשום מדינה אחרת והמשמעות המעשית היא עלויות ייצור גבוהות יותר. אלו עלויות שלא קיימות באירופה ומשפיעות באופן ישיר על המחיר לצרכן.
סובסידיות ומענקים ליצרנים מקומיים - רפתן אירופי נהנה מרשת ביטחון של מענקים, סבסוד, השקעות ממשלתיות ומנגנוני תמיכה. הרפתן הישראלי עובד בתנאים הפוכים ומתקיים כמעט ללא תמיכה. כאשר האוצר מציג חזון של פתיחת שוק ומוריד מחירים על חשבון הרפתן, הוא למעשה מבקש מרפת ללא גב כלכלי להתמודד לבד מול תחרות גלובלית מסובסדת.
שניידר מסביר כי אם ישראל תפתור את שלושת החסמים הללו ותתאים את המיסוי והרגולציה למקובל במדינות המערב, ישראל יכולה להיות זולה ממדינות אירופה, אך לא על ידי פירוק מערך הייצור.
גם בחלב: ישראל היא מעצמה טכנולוגית
ישראל נמצאת כבר שנים בצמרת הטכנולוגיה העולמית בייצור חלב. רפתות המקפידות על אוטומציה, ניהול מיכשור מתקדם ומערכות בקרה חכמות מציגות תפוקת חלב גבוהה יותר מרוב המדינות המתועשות. כלומר היכולת לייצר חלב זול ויעיל כבר קיימת. מה שחסר הוא סביבה רגולטורית שיכולה לאפשר לתוצאות הללו להגיע למדף.
לפי מועצת החלב, הרפורמה הנוכחית מבקשת להוזיל את מחיר החלב הגולמי בכחמישה עשר אחוזים אך עושה זאת על חשבון הרפתנים. ללא תמיכות, ללא מנגנון מעבר, ללא תכנון תשתיות, ללא פתרון לחוסרים וללא חלופה מקצועית לתפקיד מועצת החלב.
התוצאה עלולה להיות דרמטית. לפי הערכות בענף, לפחות ארבע מאות רפתות לא ישרדו את השינוי. המשמעות היא פגיעה ישירה בביטחון התזונתי של ישראל ועלייה בתלות ביבוא בתקופה שבה השינוע העולמי מתייקר, מטלטל ומושפע ממשברים גיאופוליטיים.
במילים אחרות אנו ניצבים בפני רפורמה שמפורקת מפתרונות. היא מבקשת לפתור את יוקר המחיה אך עושה זאת בדרך שעלולה לייצר המשך התייקרות ואף פגיעה עמוקה בענף כולו.
כדי להבין את עומק הבעיה צריך לבחון את דפוס הפעולה שחוזר על עצמו פעם אחר פעם. בעשור האחרון ישראל ביצעה סדרה של רפורמות שהובילו להצהרות חגיגיות אך בפועל לא תרמו לציבור ואף החמירו את יוקר המחיה.
- חוק המזון ועידוד התחרות 2015: חוק המזון נועד לשנות את כללי התחרות ברשתות המזון ולחזק את הצרכן. אך בפועל לא רק שלא נרשמה הוזלה אלא מאז החוק יוקר המחיה עלה בעקביות. המנגנונים הרגולטוריים לא היו מספיק חזקים, הרשתות הסתגלו במהירות והיצרנים המשיכו לשלוט במחיר הסופי.
- רפורמת הקורנפלקס נראות בלי שינוי אמיתי
- המדפים התמלאו מותגים חדשים אך המחירים לא ירדו באופן משמעותי. הרפורמה תרמה לתחרות על המדף אך לא לתחרות בקופה.
- רפורמת החלב הקודמת ומחירי החמאה: בזמן ההשקה נרשמה הוזלה מסוימת. אך לקראת סוף השנה מחירי החמאה זינקו לרמות שלא הכרנו. גם מוצרי חלב אחרים התייקרו. הצרכן הרוויח ימים ספורים בלבד של מחירים נמוכים, אך שילם את המחיר המלא לאחר מכן.
- רפורמת המשקאות הממותקים והכלים החד פעמיים: הרפורמה בוטלה בהמשך על ידי שר האוצר אך מחירי המוצרים לא חזרו לרמתם הקודמת. הציבור שילם פעם אחת והיצרנים שמרו על המחיר.
- רפורמת ארץ המוצא של ירקות ופירות: הרפורמה הוצגה כצעד להגברת שקיפות אך האכיפה כמעט ולא מתקיימת. גם כאן לא נרשמה כל השפעה על המחיר לצרכן.
ריכוזיות היא לב העניין
אי אפשר לנתח את ענף החלב בלי להתייחס לריכוזיות בישראל. שלוש מחלבות מרכזיות שולטות בענף. במונחים של כוח שוק מדובר במצב חריג. פתיחת השוק ליבוא ללא בקרה מייצרת מציאות שבה הרשתות והיצרנים יכולים להגדיל את רווחיותם מבלי לשנות את המחיר לצרכן.
זהו לב העניין. רפורמה ללא טיפול בריכוזיות היא רפורמה שאינה מסוגלת להשפיע על המחיר לצרכן. היא מייצרת הוזלה ליצרנים ולרשתות בלבד. לא לציבור.
בענף החלב נוצרו גם אירועי חוסרים מתמשכים שלא קיבלו עד היום הסבר מניח את הדעת. ייתכן שאירועים אלו שימשו כחלק מאסטרטגיה להוביל את האוצר להחלטות מהירות בלחץ ציבורי. כך נוצרה רפורמה עם התחלה אך ללא יעד ברור.
הרפורמה בענף החלב אינה עומדת בסטנדרט מקצועי של תכנון שוק מורכב. היא מציגה שינוי מבני אך מתעלמת מהיום שאחרי. היא מבטיחה הוזלה אך פועלת בצורה שעלולה להביא לתוצאה הפוכה. היא נולדת מתוך לחץ ותגובות קצרות טווח במקום מתוך מודל מקצועי של התאמת תקינה, תכנון רב שנתי ותמיכה בענף המייצר.
מבחן הזמן מלמד שרפורמות שלא מבוססות על ידע מקצועי ועל הסדרה עמוקה לא מצליחות להתחרות ביוקר המחיה. הן משנות מבנים אך אינן משנות מחירים.
ישראל זקוקה לרפורמה אמיתית בענף החלב אך לא לרפורמה שמטרתה להציג הישג מהיר. היא זקוקה לתכנון מבוסס נתונים. היא זקוקה להבנה של מבנה השוק. היא זקוקה לפתרון שמייצר ודאות לרפתן ולא רק תקציר תקשורתי לציבור. עד שזה יקרה ימשיך הציבור לשלם מחיר גבוה וישראל תמשיך לחפש פתרונות במקום לבנות אותם.