מבקר המדינה: צה"ל מנפח בלי חשבון את הפנסיות של פורשי הצבא

המשק לא מסוגל להמשיך ולממן את גיל הפרישה המוקדם לנשים, הרמטכ"ל מחלק לאנשי קבע שפורשים תוספות לפנסיה ללא רישום מסודר, והמוסד לביטוח לאומי נמצא בסכנה בשל גירעון תפעולי. דוח מיוחד של מבקר המדינה על המערכת הפנסיונית הקורסת

הדר חורש
עריכת וידאו: ניר חן.

מצבה של המערכת הפנסיונית בישראל רעוע: המשק אינו מסוגל להמשיך ולממן את גיל הפרישה המוקדם לנשים, התמיכה בקרנות הפנסיה מאיימת לשבש את תקציב המדינה, מערכת הביטחון מנפחת בלי חשבון את הפנסיות של הפורשים מצבא הקבע וחורגת מהתקציב במאות מיליוני שקלים, ושר האוצר אינו מקיים את החלטות הממשלה לטפל בגירעונות של המוסד לביטוח לאומי. כך עולה מדוח מיוחד שמפרסם מבקר המדינה יוסף שפירא על המערכת הפנסיונית בישראל.

למדינה אין ברירה אלא להעלות את גיל הפנסיה לנשים. טוען מבקר המדינה. "המשך אי העלאת גיל הפרישה לנשים אינו בר קיימא וצפויות לו השפעות שליליות מהותיות על המשק ועל הנשים המבוגרות הפורשות לפנסיה", כותב המבקר בדוח המיוחד.

גיל הפרישה המוקדם לנשים - 62 לעומת 67 לגברים - מעמיס על קופת המדינה נטל של מיליארדי שקלים, ומעמיק אי השוויון ופערי ההכנסות בין גברים לנשים. מכיוון שנשים עובדות פחות שנים הן צוברות פחות זכויות פנסיוניות, ולכך נוספת אפליית השכר שגורמת לכך שהשכר הממוצע של נשים נמוך משל גברים. כתוצאה מכך חוות הנשים ירידה חדה יותר בהכנסה כשהן מגיעות לגיל הפרישה, ושיעורי העוני של נשים בגיל פרישה גבוהים בהרבה מזה של הגברים.

גיל הפרישה הנמוך של הנשים פוגע, לדעת המבקר, גם ביציבותו של המוסד לביטוח לאומי וביציבותן של קרנות הפנסיה הוותיקות, שפועלות על פי העיקרון של זכויות מובטחות, כך שהמבוטחים בהם מסובסדים סבסוד עמוק על ידי המדינה.

ניתוח מבקר המדינה, שתואם במידה רבה את המלצות בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה והארגון לפיתוח (OECD) בנושא, מצביע על פגיעה בתוצר, בהכנסות של המדינות וביחס בין החוב הלאומי לתוצר המקומי.

עוד באותו נושא

פנסיה תקציבית: עובדים 23 שנים, נחים 37

לכתבה המלאה
חלוקת מזון לקשישים בערב החג (תצלום: ראובן קסטרו)

להצמיד את גיל הפרישה לתוחלת החיים

ההצעה להעלאה הדרגתית של גיל הפרישה לנשים נתמכת על ידי משרד האוצר. בקרב ארגוני נשים מעוררת ההצעה התנגדות רבה בטענה כי השינוי יפגע בנשים, שרבות מהן עובדות במקצועות שוחקים, כגון מקצועות פארה רפואיים והוראה, שאינם מאפשרים להן לעבוד עד גיל מאוחר. המתנגדים נעזרים בנימוקים נוספים, כגון קושי גדול יותר של נשים למצוא עבודה או להחזיק במשרה בגיל מאוחר.

הוועדה הממשלתית האחרונה שהגישה המלצות בשאלת גיל הפרישה לנשים, בראשות אודי ניסן, המליצה ב-2011 להעלות את גיל הפרישה לנשים ל-64. אמנם הצעת חוק בנושא עברה בכנסת, אך הכנסת דחתה את מועד הביצוע. ועדה נוספת שאמורה היתה לקום על פי החלטת ממשלה ולהגיש ביוני 2016 המלצות לביצוע העלאת גיל הפרישה לנשים, הוקמה רק במארס השנה.

מבקר המדינה מותח ביקורת על משה כחלון, שר האוצר, שהקים את הוועדה רק תשעה חודשים לאחר החלטת הממשלה. הוא דוחק בשר האוצר להזדרז ולגבש את ההמלצות כדי לאפשר למשק להיערך מוקדם ככל האפשר לשינוי. בין היתר מציע המבקר לממשלה לבחון את המלצת OECD להצמיד בעתיד את גיל הפרישה לתוחלת החיים כמקובל.

יח"צ פסטיבל הקולנוע ירושלים

צה"ל מנפח את הפנסיות בלי חשבון

אגף כוח אדם של המטכ"ל מתקשה לנהל רישום מסודר של הטבות הפנסיה, מוסר דיווחים לא נכונים לאוצר ופועל בחוסר שקיפות

למרות הביקורת והמאמץ המתמשך לשיפור המצב, נמשכת שערוריית הפנסיות הצבאיות. מהדוח החמור שפרסם המבקר התברר כי הרמטכ"ל מחלק לאנשי קבע שפורשים תוספות לפנסיה ללא רישום מסודר, ללא שיקול של תועלת למערכת וללא חישובי עלות למשק ולתקציב הביטחון.

הסמכות שניתנה לרמטכ"ל נועדה בעיקר לאפשר לצבא להשפיע על אנשי קבע להאריך או לקצר את שירותם בהתאם לצורכי הצבא, ובעיקר כדי לפצות מי שפורשים בגיל מוקדם יחסית. עם זאת המבקר גילה כי הרמטכ"ל מעלה את שיעור הפנסיה לעתים קרובות, דווקא לפורשים ותיקים, בניגוד לכוונת ההגדלה.

אם לא די בכך, אגף כוח אדם של המטכ"ל מתקשה לנהל רישום מסודר של הטבות הפנסיה, מוסר דיווחים לא נכונים לאוצר ופועל בחוסר שקיפות, בניגוד להסכם שנחתם בין משרד הביטחון למשרד האוצר. המבקר מכנה את התנהגותו של צה"ל בפרשה "התנהגות פסולה".

מדוח המבקר עולה כי לרמטכ"ל יש זכות להוסיף לפנסיה של הפורשים מצבא הקבע עד 19%. לוועדת לוקר שבחנה את הפנסיות הצבאיות נמסר כי שיעור ההגדלה הוא בדרך כלל רק 6%, אולם ממצאי המבקר העלו שהשיעור הממוצע הוא 8.8% ורוב הפורשים זוכים להגדלה של יותר מ-7% מעבר לשיעור הפנסיה הרגיל המגיע להם, ובנוסף לתוספת כללית של 6%. מדובר בתוספות של מאות מיליוני שקלים לשנה מתקציב הביטחון, אך ההשפעה שלהן על תקציב הביטחון ועל המחויבות העתידית של המדינה לפנסיה כלל לא נמדדת. לא ברור כיצד מתוקצבות חריגות אלה.

משה כחלון (תצלום: מארק ישראל סלם)

סכסוכים בצמרת האוצר

המבקר מייחד פרק בדוח להתנהלות הבעייתית של בכירי משרד האוצר במו"מ שבעקבותיו נחתם הסכם השקיפות עם משרד הביטחון. במשא ומתן עם משרד הביטחון שהוביל ראש אגף התקציבים, אמיר לוי, מודרו חלק מבכירי האוצר שאמורים היו להיות שותפים לתהליך. כתוצאה מכך ניהל האוצר מו"מ לקוי והחמיץ חלק ממטרותיו. יתר על כן: בין בכירי האוצר פרץ סכסוך שגלש לעתים לפסים אישיים והכביד על שיתוף פעולה בין האגפים.

"אגף התקציבים ניהל משא ומתן בנושאי שכר וגמלאות, שיש להם משמעויות כספיות גדולות ועשויות להיות להם השלכות רוחב על יתר גופי הביטחון, בשל האפשרות שהם ידרשו תנאים דומים לאלה של אנשי צבא הקבע, ובעניינים המשליכים על הסכמים קודמים שנחתמו עם אגף הממונה על השכר, וכל זאת ללא תיאום ושיתוף של אגף הממונה על השכר", קובע המבקר ואומר שגם אגפים נוספים ומרכזיים ביותר לא השתתפו במהלכים.

אגף התקציבים לא שיתף במשא ומתן את אגף החשכ"ל אף על פי שהוא הגוף שאחראי לבצע את הבקרות על נתוני השכר והגמלאות בצה"ל; לא שיתף את אגף שוק ההון, אף שהוא האחראי על קביעת הנחות אקטואריות בחישובי קרנות הפנסיה, וגם לא את רשות המסים, אף שהסיכום כלל סעיפים שמתייחסים לנושא הבלו על הסולר.

לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל משרד האוצר להיות מעורב בנושאים הדורשים שיתוף פעולה בין אגפים כבר בתחילת הטיפול בנושא ולוודא ששיתוף פעולה כזה מתקיים.

אגף שוק ההון – הברירה והמחדל

הזדקנות האוכלוסיה והירידה הצפויה ביחס שבין מספר העובדים במשק למספר הקשישים מקבלי הקצבאות יקשו על הממשלות בעתיד להבטיח ביטחון סוציאלי

קרנות הפנסיה "החדשות" נחשבות לקרנות יציבות, שכן הן אינן יכולות לשלם למבוטחים יותר משווי החסכונות שצברו. ואולם הן לא תלויות רק בעצמן אלא גם בסבסוד עמוק שמעניקה להן הממשלה באמצעות "איגרות חוב מיועדות". כלומר, 30% מכספי הקרנות חייבים להיות מושקעים באיגרות חוב ממשלתיות מיוחדות לטווח של 15 שנים, בתשואה שנתית של 4.86% לשנה – הרבה יותר מהריבית בשוק.

המבקר קובע שהממשלה לא תוכל להנפיק לאורך זמן את איגרות החוב האלה לקרנות הפנסיה ולשמור באותה עת על רמת החוב ומסגרת התקציב שקבעה. לכן מציע המבקר לבחון דרכים חלופיות כדי להבטיח את קרנות הפנסיה. הוא אינו מציג תוכנית חלופית אבל מציע לבחון שימוש בביטוח תשואה.

המבקר מותח ביקורת על קרן הפנסיה "ברירת המחדל" שיזמה ראשת אגף שוק ההון דורית סלינגר. התוכנית נועדה ליצור תחרות בענף הפנסיוני באמצעות מסלולי חיסכון עם עמלות נמוכות במיוחד. כל מבוטח שאינו מרוצה מקרן הפנסיה שלו יכול לעבור לקרנות המציעות דמי ניהול מופחתים, וכן עובדים שלא קיבלו החלטה לגבי קרן הפנסיה המועדפת עליהם.

משרד האוצר ניהל מכרז לבחירת מנהלי קרנות "ברירת המחדל" ובחר שתי חברות שהציעו את שיעור העמלות הנמוך ביותר. המבקר מציין שהוא רואה בחיוב את הרעיון להפחית את דמי הניהול באופן שיותיר בידי החוסכים יותר כסף לעת פרישה, אבל מותח ביקורת על שיטת המכרז שהזוכים בה היו רק מי שהציעו את דמי הניהול הנמוכים ביותר, מבלי להתחשב ברמת השירות שהם מציעים לעמיתי קרנות הפנסיה ומבלי להתחשב בתשואה שהצליחו להשיג עבור החוסכים בעבר. המבקר מציין שבכך פעל אגף שוק ההון באוצר בניגוד לעצות שהוא עצמו נותן למי שמבקש לבחור בקרן פנסיה, ולפיהן יש להתחשב בדמי הניהול ובתשואה שהצליחה הקרן להשיג על פני השנים.

בעיה נוספת עליה מתריע המבקר היא דמי הניהול הגבוהים שמשלמים חוסכים שכבר פרשו לפנסיה. עלויות התפעול שדורשים הפנסיונרים מהקרנות נמוכות יחסית, שכן אין צורך לנהל עבורם תיק השקעות מורכב. אף שהם זכאים לשלם דמי ניהול מופחתים, בדיקת המבקר מגלה שדווקא הפנסיונרים משלמים את דמי הניהול המרביים. הסיבה: מי שפרש מעבודה שוב אינו רשאי להחליף קרן פנסיה ולכן הוא הופך ל"לקוח שבוי" שאינו יכול להתמקח ולעבור לקרן המציעה לו דמי ניהול נמוכים יותר.

המבקר בחן גם את מערך הייעוץ הפנסיוני שביקשה המדינה להקים, בעיקר באמצעות הבנקים וגילה שלאגף שוק ההון אין מידע על היקף הפרישה של מערך הייעוץ, שממילא מתפקד רק באופן חלקו עקב בעיות במבנה העמלות. המבקר גם מתריע על בעיית נאמנות של סוכני הביטוח האמורים לשרת את הנזקקים לביטוח סוציאלי, אבל מקבלים עמלות ותמריצים מחברות הביטוח. שיטת התמריצים עלולה להשפיע על שיקול דעתם של הסוכנים – קובע המבקר.

המוסד לביטוח לאומי (צילום: ראובן קסטרו)

המוסד לביטוח לאומי בסכנה

המוסד לביטוח לאומי נמצא בסכנה בשל גירעון תפעולי. אולם הממשלה עושה שימוש בהכנסות המוסד ומעבירה עודפים תקציביים למימון הוצאות הממשלה. הסכומים שמעבירה הממשלה מהמוסד יחסרו בעתיד למימון הקצבאות שעל המוסד לביטוח לאומי לשלם למבוטחים.

מבקר המדינה מותח ביקורת על שר האוצר, משה כחלון, שאינו מקיים את החלטת הממשלה המורה לו להגיש תוכנית לסגירת הגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד המשמש רשת ביטחון סוציאלי עיקרי של השכבות החלשות. מבקר המדינה מעיר שהעלייה בתוחלת החיים בישראל, הזדקנות האוכלוסיה והירידה הצפויה ביחס שבין מספר העובדים במשק למספר הקשישים מקבלי הקצבאות יקשו על הממשלות בעתיד להבטיח ביטחון סוציאלי.

צה"ל מצוי בעיצומו של תהליך ליישום שינויים

תגובת מערכת הביטחון: "צה"ל ומשרד הביטחון קיבלו לידיהם את הדוח, ובעקבות כך התקיימה סדרת פגישות מקיפה בין צמרת מערכת הביטחון לבין צוותי המבקר, על מנת להכיר את הנושאים העולים בדוח לעומקם, לראות היכן ניתן להשתפר ולפעול למען הסדרת הנדרש. צה"ל מיישם את רוב ההערות המופיעות בדוח הלכה למעשה, כחלק מתהליך מתמשך של נקיטת צעדים חסרי תקדים, על מנת להביא לחיסכון משמעותי בהוצאה על כוח אדם תוך הרחבת השקיפות.

הביקורת נערכה שעה שצה"ל מצוי בעיצומו של תהליך ליישום שינויים רבים, בהם החלת מודל הקבע החדש שצפוי להביא להפחתה משמעותית בעלויות השכר והגמלאות והפחתת החבות האקטוארית הנובעת מהגדלות תקופת השירות. מאז תחילת הביקורת ננקטו בצה"ל צעדים נוספים, בהם מינוי צוות לבחינת היקף ההגדלות בגין תקופת שירות והידוק תהליכי הבקרה והפיקוח על מתן הגדלות אלה. נבהיר כי הגדלות תקופת השירות ניתנות לצה"ל כדין, בהתאם לחוק ולהחלטת הממשלה בנושא.

כמו כן, צה"ל פעל לחיזוק שיתוף הפעולה עם גורמי הביקורת והאוצר באמצעות העברת דוחות חודשיים למשרד האוצר ומינוי ועדה משותפת של צה"ל, משרד הביטחון והחשבת הכללית לשם שיפור תהליכי השקיפות. זאת, לצד תהליכים של ייעול כוח אדם הכוללים ירידה בהיקף כח האדם בקבע, הפחתת היקף מכסות הפרישה, שינוי שיטת ניהול ההוצאה על השכר ועוד. על כן, ראוי כי לצד הביקורת יינתן ביטוי הולם גם למהלכים שעשה צה"ל בתקופה האחרונה אשר נותנים מענה ראוי לחלק משמעותי מהמלצות הביקורת.

הגידול בשיעור הגמלאות בשנים האחרונות, נבע מתיקון שנערך בחוק שירות הקבע בצה"ל בשנת 2011, בלחץ משרד האוצר וחרף התרעות מצד צה"ל על כך שהתיקון יוביל לגידול ניכר בהוצאה על הגמלאות. בנובמבר 2015, סוכם על הורדת גיל הפרישה לקצינים, סיכום שצפוי להוביל להורדה משמעותית בהיקף ההוצאה על הגמלאות.

באשר ליחס בין "שיעור התחלופה" לממוצע גיל הפרישה, נכון לבחון את היחס בין "שיעור התחלופה" לבין הוותק בעת הפרישה, הואיל ומשרתי קבע רבים אינם פורשים בוותק נמוך יותר מפורשים העובדים בגופים אחרים. על כן, השוואה זו תלמד כי הנתונים ביחס לצה"ל אינם גבוהים באופן מובהק ואולי אף נמוכים יותר מהנתונים הנוגעים לגופים אחרים.

חשוב להדגיש כי אין כל קשר בין הגדלת אחוזי הקצבה בגין ביצוע תפקידים מיוחדים לבין הגדלת אחוזי הקצבה בגין תקופות השירות. ההגדלות בגין ביצוע תפקידים מיוחדים בוטלו בצה"ל לפני 14 שנים. בגופים אחרים במגזר הציבורי והבטחוני, הגדלה מסוג זה עדיין מקובלת לצד דרכים נוספות, שלא קיימות בצה"ל להגדלת אחוזי קצבה, בהן העלאה בדרגה ואף בשתי דרגות טרם הפרישה.

תגובות

מאגף שוק ההון במשרד האוצר נמסר "אגף שוק ההון, ביטוח וחסכון פועל כל העת לשיפור מצבם של החוסכים והמבוטחים. רק בשנה האחרונה יצאו לפועל רפורמות משמעותיות. למשל, איחוד חשבונות פעילים ולא פעילים, קרן ברירת מחדל, הבטחת זכויות המבוטחים בפוליסות אובדן כושר עבודה וקו הצדק הפנסיוני. רפורמות אלו ואחרות כבר הוכיחו עצמן בכך שחיזקו את כוחו של הצרכן והגבירו את התחרות בשוק. אגף שוק ההון ימשיך ליזום מהלכים לטובת ציבור החוסכים והמבוטחים.

לגבי המכרז לקרן ברירת המחדל: קרנות ברירת המחדל מעניקות לראשונה כוח מיקוח לכל חוסך במדינת ישראל, ויובילו להוזלה משמעותית של דמי הניהול. ההחלטה על שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול נעשתה לאחר בחינת מכלול השיקולים המקצועיים. החלטה זו היא המתאימה ביותר להגשמת מטרת ההליך ולטובת החוסכים. בנוסף, האגף פועל להבטחת איכות השירות לכל העמיתים באמצעות הסדרה, פיקוח ואכיפה.

המנגנון לעדכון קצבאות העמיתים נועד לאפשר לחוסך לקראת פרישה לבחור את הקרן ממנה יקבל קצבה ולהסיר חסמי ניוד. כיום, חוסכים לקראת פרישה הם לקוחות שבויים של קרן הפנסיה בה חסכו ולכן ביציאתם לגמלאות, הם משלמים דמי ניהול מרביים. נציין כי מנגנון זה אינו רלוונטי למקבלי קצבת נכות ושארים כיוון שהם אינם לקוחות שבויים ולא קיימים לגביהם חסמי ניוד.

לגבי דמי הניהול שמשלמים מי שפרשו לפנסיה: אגף שוק ההון פועל להורדת דמי הניהול לפנסיונרים באמצעות הגברת התחרות בשוק. האגף פרסם לאחרונה תקנות שיאפשרו לפנסיונר להתנייד בין קרנות פנסיה ולהוזיל את דמי הניהול גם לאחר פרישה.

לגבי ניגודי האינטרסים האפשריים של סוכני הביטוח: אגף שוק ההון מודע לניגוד העניינים שבאופן תגמולו של הסוכן. האגף פועל כל העת לשפר את סוגיית הייעוץ והשיווק הפנסיוני ובכל מקרה ילמד את המלצת המבקר.

ממשרד האוצר נמסר: משרד האוצר מכבד את מוסד המבקר ונפעל לתיקון הליקויים שעליהם הצביע הדוח בהקדם. בין מועד כתיבתו של הדוח למועד הפצתו תוקן חלק מהליקויים והדברים הובאו לידיעת המבקר.

גיל הפרישה לנשים:

לגיל הפרישה השלכות משמעותיות על שוק התעסוקה והדמוגרפיה המגדריות בישראל. שר האוצר משה כחלון הנחה את הממונה על התקציבים באוצר, אמיר לוי, לפעול לגיבוש הסכמה רחבה בקרב חברי הוועדה במטרה להביא את הנושא לחקיקה.

ההסדר לגבי תקציב הביטחון:

משרד האוצר מקבל את הערות המבקר ומאז כתיבת הדוח ועד להפצתו פעל לתיקון הליקויים שנמצאו בהתנהלות המשרד בכל הנוגע לסיכום תקציב הביטחון. למעלה מ-30 הערות הממונה על השכר והחשבת הכללית אומצו והוטמעו בסיכום הביטחון סופי.

הנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה:

משרד האוצר שם לו למטרה את הגברת הוודאות של הפנסיונרים בחיסכון הפנסיוני. המלצות הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני הביאו להגשמת מטרה זו תוך שמירה על המסגרת התקציבית הקיימת.

טרם התפרסמו תגובות

הוסף תגובה חדשה

בשליחת תגובה אני מסכים/ה
    לוגו - פיקוד העורףפיקוד העורף

    התרעות פיקוד העורף

      walla_ssr_page_has_been_loaded_successfully